Câmara dos Deputados

56ª Legislatura | 2019-2023

Presidente

Rodrigo Maia

1º Vice-Presidente

Marcos Pereira

2º Vice-Presidente

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1ª Secretária

Soraya Santos

2º Secretário

Mário Heringer

3º Secretário

Expedito Netto

4º Secretário

André Fufuca

Suplentes de secretários

1º Suplente

Rafael Motta

2ª Suplente

Geovania de Sá

3º Suplente

Isnaldo Bulhões Jr.

4º Suplente

Paulão

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O periódico Agenda Brasileira é uma publicação semestral, produzida pela Edições Câmara, com o intuito de divulgar estudos elaborados pela Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados sobre temas atuais de relevância para a sociedade, levando ao leitor o olhar do Legislativo sobre questões contemporâneas.

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Agenda brasileira / Câmara dos Deputados. – Ano. 1, n. 1 (2020) – . – Brasília :

Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2020 –

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Semestral.

ISSN 2675-7990

1. Sociedade (ciências sociais), Brasil, periódico. I. Brasil. Congresso Nacional. Câmara dos Deputados.

CDU 316.3(81)

ISSN 2675-7990

APRESENTAÇÃO

É com satisfação que a Câmara dos Deputados edita o periódico Agenda Brasileira, produzido pela Edições Câmara, com o objetivo de levar ao conhecimento público conteúdos de interesse da sociedade que se destacam no contexto dos debates travados no Parlamento.

Os estudos aqui divulgados são desenvolvidos pela Consultoria Legislativa, órgão de apoio à atividade parlamentar. Têm por escopo a pesquisa, o estudo e a produção de conhecimento para atender às demandas dos deputados, que, por sua vez, refletem as necessidades da sociedade brasileira, como é próprio da democracia.

Antes de discutir e votar determinada posição política em Plenário, os representantes eleitos, para melhor atender aos interesses nacionais, às questões prevalentes em determinado momento, às exigências do desenvolvimento e aos anseios populares, costumam valer-se de análises preliminares sobre o assunto, elaboradas pelas áreas competentes. Cabe aos órgãos técnicos da Casa prover-lhes de informações e dados capazes de subsidiá-los em decisões importantes, seja no exame das matérias, em audiências públicas ou em discussões dentro das comissões.

Grandes temas, como saúde, educação, economia, agricultura, meio ambiente, segurança, relações internacionais, além de várias vertentes do Direito e da atenção dada à mulher, encerram conteúdos plurais que, por sua vez, desdobram-se numa infinidade de subtemas. Todo e qualquer assunto é examinado com o mesmo empenho e espírito crítico.

Ao dar publicidade a esses estudos, a Câmara dos Deputados objetiva, antes de tudo, fomentar a consciência política lúcida e participativa. Espera-se, portanto, facilitar o acesso dos cidadãos às questões que norteiam os destinos do país e, assim, contribuir para o enriquecimento do debate nacional.

Rodrigo Maia

Presidente da Câmara dos Deputados

MULHER E PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Renata Baars Paternostro¹

1 INTRODUÇÃO

A Previdência Social brasileira oferece uma ampla cobertura, pagando aposentadorias e pensões por morte, bem como benefícios destinados a cobrir os riscos temporários, ou seja, aqueles que impedem o trabalhador de manter seu próprio sustento por um período curto de tempo. A mulher é a principal beneficiária da Previdência Social, uma vez que a maior parte das pensões é a elas destinada e, também, em razão de contarem com um benefício específico para atender o afastamento decorrente do nascimento de filho, o salário-maternidade.² Importante ressaltar, ainda, que as mulheres também contam com a proteção de uma idade diferenciada de aposentadoria em comparação à idade dos homens.

As mulheres vivem, em média, mais do que os homens e, portanto, a previdência social é um apoio fundamental em suas vidas, especialmente pagar garantir uma existência digna na idade avançada. Em 2017, dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) indicaram que os homens têm uma expectativa de vida de 72,4 anos, enquanto as mulheres, de 79,6 anos, uma diferença de 7 anos. Essa expectativa de vida superior tem como consequência que as mulheres constituam a maior clientela da Previdência Social. Em dezembro de 2017, 58% dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) foram pagos a mulheres. Quando visualizado o dado em separado para as pensões por morte, 83% dos beneficiários eram mulheres.

2 HISTÓRICO DO SALÁRIO-MATERNIDADE NO BRASIL

A pensão por morte é um benefício muito importante na vida das mulheres, principalmente para as gerações passadas, cujas oportunidades de ingresso no mercado de trabalho, em especial das mulheres que optavam por ter filhos, eram restritas. Outra importante proteção previdenciária oferecida às mulheres é o salário-maternidade, benefício que garante a elas, inclusive às adotantes, o afastamento do mercado de trabalho, quando do nascimento de filho, tendo garantida sua remuneração integral por 120 dias, geralmente, ou por 180 dias, se a empresa aderir ao Programa Empresa Cidadã (Lei nº: 11.770/2008). Mas o caminho para conseguir esse benefício foi longo e com alguns retrocessos.

Em pesquisa rápida pela rede mundial de computadores, encontram-se muitas referências de que o salário-maternidade surgiu, no âmbito da Previdência Social brasileira, com a Lei nº: 6.136/1974. No entanto, esse benefício já tinha sido anteriormente assegurado pelos extintos institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs).

Para traçar um breve histórico do surgimento do salário-maternidade, precisamos mencionar que o marco legal da Previdência Social foi o Decreto nº: 4.682/1923, conhecido como a Lei Eloy Chaves, que criou as caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) para os ferroviários. Nessa norma, no entanto, não há qualquer referência à proteção da mulher gestante. Essa proteção veio a ser prevista no Decreto nº: 16.300/1923, editado à época da citada Lei Eloy Chaves, e, em seu art. 345, assegurou às mulheres que trabalhavam em estabelecimentos de indústria e comércio o repouso de 30 dias antes e 30 dias depois do parto, mas sem referência à garantia de salário.

A primeira referência legal acerca da garantia de um salário-maternidade consta do Decreto nº: 21.417-A/1932, que “regula as condições do trabalho das mulheres nos estabelecimentos industriais e comerciais”. Essa norma, em seu art. 9º, assegurava às mulheres gestantes um auxílio correspondente à metade dos seus salários, de acordo com a média dos 6 últimos meses, 4 semanas antes e 4 semanas depois do parto. A norma determinava, ainda, em seu art. 17, que o auxílio pecuniário fosse pago pelas caixas criadas pelo Instituto de Seguro Social e, na falta dessas, pelo empregador. No entanto, não há outras referências de que essa determinação teria sido efetivamente implementada no âmbito da previdência social. Ao contrário, o empregador parece ter permanecido como o responsável por arcar com essa espécie de salário-maternidade por um bom tempo, mesmo após a edição desse decreto de 1932.

De fato, na etapa evolutiva seguinte da Previdência Social, que foi a organização do sistema previdenciário por categorias profissionais e não mais por empresas, cujo marco legal é o Decreto n° 22.872/1933, que criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM), o salário-maternidade não foi garantido.

No entanto, no ano seguinte, o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB), ainda que no seu ato de criação pelo Decreto nº: 24.615/1934 não tivesse garantido o salário-maternidade, implementou tal garantia por meio de seu regulamento, expedido pelo Decreto nº: 54/1934. Segundo essa norma, era assegurado o pagamento do auxílio-maternidade, que consistia na percepção de metade do vencimento da segurada de acordo com a média dos últimos 6 meses. Esse auxílio era pago nas 4 semanas anteriores e 4 semanas posteriores ao parto: – períodos que, em casos excepcionais, poderiam ser aumentados em 2 semanas cada um, segundo o art. 64.

Em seguida, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC) assegurou auxílio-natalidade de igual valor e pago por idêntico período de tempo, excetuado pela possibilidade de estender o benefício em casos excepcionais, consoante previsto em seu regulamento aprovado pelo Decreto nº: 183/1934 (art. 81).

Consideramos, portanto, que o salário-maternidade pago pela previdência surgiu em 1934 com a categoria dos bancários, seguido da categoria dos comerciários. Mas, infelizmente, quando foram unificadas as regras dos IAPs, por meio do Decreto nº: 35.448/1954, esse benefício deixou de existir. Embora na referida norma tenha sido previsto um benefício com a denominação de auxílio-maternidade, sua natureza era, na verdade, de um auxílio-natalidade, pois consistia em prestação única decorrente do nascimento de filho e no valor de um salário mínimo, independentemente do valor do salário de contribuição da segurada. Aquele benefício, portanto, não correspondia a uma substituição de renda do trabalho, o que é próprio do seguro social, assemelhando-se ao benefício assistencial hoje denominado de auxílio-natalidade, previsto na Lei nº: 8.742/1993, conhecida como Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), e concedido independentemente de contrapartida da beneficiária.

No âmbito das normas constitucionais, estava assegurado à mulher gestante um período de descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e emprego, desde a Constituição Federal de 1934, em seu art. 121, § 1º, h – norma essa que foi incorporada às constituições seguintes.³ Ainda, a Constituição de 1934 fazia menção de que o evento maternidade deveria ser coberto pela previdência social. Essa determinação também constou das constituições seguintes, exceto a de 1937.

No entanto, nem sempre há regulamentação das matérias constitucionais, e a proteção à maternidade por meio de institutos de previdência social não era uma realidade de todas as gestantes, mas apenas daquelas que estavam vinculadas aos institutos que ofereciam tal benefício. Do contrário, o pagamento do salário antes e depois do parto era obrigação do próprio empregador.

Sobre a obrigação do empregador, destacamos que o Decreto-Lei nº: 5.452/1943, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), em sua redação original, estabelecia a licença-maternidade de 84 dias, com a remuneração referente a esse período paga pelo empregador, o que gerava às mulheres maior dificuldade de acesso ao mercado de trabalho.

Na edição da Lei nº: 3.807/1960, que dispôs sobre a Lei Orgânica da Previdência Social (Lops), não foi assegurado o salário-maternidade, apenas a prestação única e de valor igual ao salário mínimo, que já estava vigente quando os IAPs foram unificados. Mas, nessa lei, o nome “auxílio-maternidade” foi substituído por “auxílio-natalidade”: – de fato, um termo mais adequado para a natureza do benefício.

Por fim, a Lei nº: 6.136/1974 instituiu em definitivo o salário-maternidade na Previdência Social, mas apenas para as seguradas empregadas,⁴ não mais tendo o empregador que arcar com o salário da funcionária em decorrência de nascimento de filho. O salário-maternidade era correspondente ao salário integral da segurada, assim como se mantém até hoje,⁵ e era pago por 6 semanas antes e 6 semanas depois do parto, ou seja, por 84 dias, consoante período já previsto para a licença-maternidade na CLT. Em 1967, houve alteração para garantir o pagamento 4 semanas antes e 8 semanas depois do parto, mas mantido o período total de 84 dias. Por fim, com a Constituição Federal de 1988, restou assegurado o período de 120 dias de licença-maternidade, com a garantia de remuneração pela Previdência Social, tendo sido regulamentado que a licença pode ser iniciada em até 28 dias antes do parto.

O avanço seguinte para o salário-maternidade foi a criação de norma que incentiva empresas a ampliarem a licença-maternidade para 180 dias, por meio da Lei nº: 11.770/2008, que cria o Programa Empresa Cidadã. No entanto, trata-se de uma norma pouco efetiva, pois a remuneração paga durante o período de extensão pode ser descontada do Imposto de Renda, apenas no caso de empresas que sejam tributadas com base no lucro real. Tal restrição torna esse programa bastante restrito, pois apenas as empregadas de grandes empresas acabam usufruindo dessa licença estendida. Já no âmbito do serviço público, com base em autorização prevista na referida lei, na esfera federal, todos os três poderes instituíram a licença-maternidade remunerada de 180 dias para as servidoras públicas, inclusive para as adotantes.

Para finalizar a abordagem do salário-maternidade no Brasil, apresentamos alguns dados. Conforme consta do Anuário Estatístico da Previdência Social de 2017, entre os meses de janeiro e dezembro de 2017, foi concedido 1,4 milhão de salários-maternidade no âmbito do RGPS. O benefício foi pago ao valor médio de R$: 1.737,58. Estima-se que, nesse período, a Previdência Social gastou R$: 10,6 bilhões com o benefício, considerando 4 meses de pagamento e mais a proporção do 13º: salário. Esse montante, no entanto, quando comparado aos R$: 546,1 bilhões gastos para efetuar o pagamento de todos os benefícios previdenciários em 2017, não é tão expressivo, pois o salário-maternidade representou cerca de 1,94% do gasto total do sistema previdenciário.

3 PROTEÇÃO PREVIDENCIÁRIA À MATERNIDADE AO REDOR DO MUNDO

Após breve histórico da evolução do salário-maternidade no Brasil, passemos para uma comparação internacional desse benefício, no que se refere ao prazo de licença remunerada assegurada. A esse respeito, cabe comentar, inicialmente, que o padrão mínimo recomendado pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) é de catorze semanas de licença-maternidade remunerada; portanto, o Brasil está dentro dos critérios recomendados.

Pesquisa realizada em documento da Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) aponta que, dos 35 países do grupo, 15 oferecem licença-maternidade igual ou superior a 18 semanas (cerca de 4 meses e meio ou mais de licença). Identificamos, ainda, no documento “Maternity and paternity at work”, de 2014, publicado pela OIT, outros 3 países com licença igual ou superior à que é garantida no Brasil, conforme consolidado na tabela.

Tabela 1 – Países com licença-maternidade superior ou igual a 18 semanas

Países da OCDE | Semanas de licença-maternidade (2016)
Reino Unido | 52
Grécia | 43
Irlanda | 42
República Eslováquia | 34
República Checa | 28
Israel | 26
Hungria | 24
Itália | 22
Estônia | 20
Polônia | 20
Suécia | 20
Chile | 18
Dinamarca | 18
Nova Zelândia | 18
Finlândia | 18
Outros países pesquisados | Semanas de licença-maternidade (2014)
Venezuela | 18
Cuba | 18
Austrália | 52

Fonte: OIT, “Maternity and paternity at work”, 2014. Elaboração própria.

Note-se que o art. 201 da Constituição de 1988, que estabelece as coberturas previdenciárias, determina, em seu inciso II, “proteção à maternidade, especialmente à gestante”. Nesse aspecto, convém esclarecer que o Parlamento entendeu, recentemente, ao apreciar a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº: 6/2019, que essa expressão deveria se manter no texto constitucional, embora o Poder Executivo tivesse sugerido que a expressão “proteção à maternidade” fosse substituída por “salário-maternidade”. Com esse entendimento, o Parlamento sinalizou que a cobertura pode ser ampliada por lei, além do salário-maternidade e do salário-família – esse último, expressamente citado no inciso IV do art. 201 da Constituição.

Sobre uma cobertura previdenciária mais ampla à maternidade, convém ressaltar que, em diversos países, as mulheres conseguem que o tempo dedicado à criação dos filhos seja contado como tempo de contribuição para efeitos do sistema de proteção social, ou que a idade de aposentadoria seja reduzida, ou, até mesmo, que o benefício seja majorado. A Alemanha parece ter sido a precursora, em face de uma decisão judicial de 1992, de sua Suprema Corte, que considerou que pessoas com mais filhos contribuem mais para a sustentabilidade do sistema de previdência do que os demais segurados e determinou que, para eliminar discriminação entre pessoa com filho e pessoa sem filho, os períodos de criação de filhos fossem considerados como de contribuição.

Foram identificados os seguintes países que buscam proteger a mulher mediante o cômputo do tempo de contribuição durante o período de criação dos filhos:

Alemanha: podem ser consideradas contribuições para pais que cuidaram de crianças até os 3 anos de idade. Ademais, para o segurado que tiver mais de 25 anos de contribuição, são creditados anos adicionais de contribuição: (i) se estivesse empregado e cuidando simultaneamente de uma criança de até 10 anos de idade; ou (ii) caso não estivesse trabalhando, mas dedicando-se ao cuidado de pelo menos 2: crianças de até 10 anos de idade.

Hungria: as mulheres podem se aposentar aos 40 anos de cobertura, sem limite de idade,⁶ desde que o tempo mínimo trabalhado seja de 32 anos, considerando-se como período de cobertura o tempo dedicado à criação dos filhos.

Uruguai: é computado um ano de contribuição para cada criança (biológica ou adotiva), até o máximo de cinco crianças.

Malta: são creditados 4 anos de contribuição para cada criança cuidada até os 6 anos de idade, até o limite de 3 crianças. A partir da 4ª: criança, são creditados 2 anos com a condição de o segurado retornar ao trabalho por pelo menos 2 anos. Para crianças com deficiência, são creditados 4 anos de contribuição se os pais exerceram o cuidado até os 10 anos de idade.

Áustria: contribuições podem ser computadas em decorrência da maternidade.

Finlândia: contribuições podem ser computadas no período em que o segurado prestou cuidado não remunerado a crianças menores de 3 anos de idade.

Polônia: são considerados anos não contributivos, mas computados para efeito de aposentadoria, aqueles dedicados ao cuidado de filhos, desde que não excedam a 33,3% dos anos contributivos.

Em alguns países, outras formas de proteção à mulher com filhos foram identificadas: aumento no valor do benefício e redução da idade mínima para se aposentar.

França: um segurado que criou pelo menos 3 crianças por no mínimo 9 anos antes que completassem 16 anos de idade tem direito a uma majoração de 10% na aposentadoria por idade. Essa majoração é assegurada a cada um dos pais e não apenas a um deles.

Estônia: O Estado efetua um aporte complementar ao segundo pilar do regime de capitalização para os segurados que sejam segurados obrigatórios, correspondente a 4% da receita média do cidadão estoniano, desde o nascimento até a criança completar 3 anos de idade. Apenas um dos pais pode se beneficiar desse aporte complementar.

Mônaco: aposentadoria antecipada aos 55 anos de idade, em vez de 60 anos de idade, quando a mulher cuidou de 3 crianças por pelo menos 8 anos antes de completarem 16 anos de idade.

Moldávia: a idade de aposentadoria é reduzida em 3 anos⁷ para as mulheres que deram à luz e cuidaram de ao menos 5 filhos.

4 IDADE DE APOSENTADORIA DIFERENCIADA PARA A MULHER

Conforme já esclarecido, a Previdência Social brasileira foi instituída em 1923, com a Lei Eloy Chaves. Nessa norma, a aposentadoria era concedida aos ferroviários com 30 anos de serviço e 50 anos de idade, não havendo diferenciação de idade para a mulher. A referida norma é o marco da Previdência Social, mas é importante ressaltar que funcionários dos Correios e alguns servidores públicos já tinham acesso à aposentadoria. A primeira aposentadoria foi instituída para os funcionários dos Correios, por meio do Decreto nº: 9.912-A/1988, que garantiu, sem diferenciação de gênero, aposentadoria com 30 anos de serviço efetivo e 60: anos de idade.

Mesmo com a criação dos IAPs, as mulheres não tiveram assegurada uma idade diferenciada de aposentadoria. Apenas com a edição da Lei nº: 3.807/1960, a Lops, é que as mulheres conquistaram o direito a uma idade diferenciada de aposentadoria, com 60 anos de idade, enquanto os homens se aposentavam com 65: anos de idade. Já o direito à diferenciação no caso de aposentadoria por tempo de contribuição não foi previsto originalmente na Lops, mas apenas a partir de uma alteração advinda da Lei nº: 5.540/1968, que assegurou aposentadoria integral para as mulheres com 30 anos de serviço.

Tal conquista se manteve inalterada até a Emenda Constitucional (EC) nº: 103/2019, que aumentou a idade de aposentadoria da mulher para 62 anos e extinguiu a aposentadoria por tempo de contribuição. Ainda assim as mulheres permaneceram com o direito a uma idade diferenciada de aposentadoria: – com uma diferença de 3 anos em relação à idade de aposentadoria dos homens.

Um dos argumentos para igualar a idade de aposentadoria de homens e mulheres é a expectativa de sobrevida mais elevada das mulheres, o que faz com que recebam o benefício previdenciário por um período de tempo mais longo. Por outro lado, sabemos que o regime de previdência social adotado no Brasil é solidário e de repartição simples, portanto, pressupõe transferência de rendas entre gerações, bem como entre os participantes de uma mesma geração (solidariedade).

O principal argumento para que se mantenha a idade diferenciada de aposentadoria está na constatação da sobrecarga diária imposta às mulheres pelo desempenho das tarefas domésticas e pela criação de filhos, e a sociedade reconhece que esse ônus presente durante toda a vida ativa da mulher deve ser compensado por uma aposentadoria antecipada em relação aos homens. De acordo com dados divulgados no estudo “Retrato das desigualdades de gênero e raça”, em 2015 as mulheres trabalharam, por semana, em média, 7,5 horas a mais que os homens, quando somados o tempo dedicado ao trabalho remunerado com o tempo dedicado ao trabalho doméstico não remunerado (afazeres domésticos). Enquanto a jornada total média das mulheres era de 53,6 horas por semana, a dos homens era de 46,1 horas por semana.

Não obstante o reconhecimento dessa sobrecarga da mulher, não há dados que demonstrem que a mulher envelhece mais rápido pelo desempenho da dupla jornada e que essa sobrecarga prejudique sua permanência no mercado de trabalho por mais tempo, quando comparada ao homem. Em suma, a idade diferenciada de aposentadoria da mulher é tratada como uma política pública, e não necessariamente como uma questão previdenciária.

Sob a ótica previdenciária, um tratamento diferenciado à mulher se justifica mais no que se refere ao tempo de contribuição. De fato, existe prejuízo na soma do tempo de contribuição total das mulheres quando comparada à dos homens, uma vez que a criação dos filhos exige da mulher, em muitos casos, o afastamento do mercado de trabalho por certo período. Ademais, as mulheres estão mais propensas ao desemprego do que os homens.

O fato de as mulheres terem mais dificuldade de somar tempo de contribuição para a previdência social, em comparação aos homens, tem justificado políticas de redução de seu tempo de contribuição em alguns países, conforme já indicado no tópico anterior.

Note-se que, no que tange ao tempo de contribuição – e não à idade mínima: –, o intuito é adotar políticas diferenciadas às mulheres que têm filhos. A tendência mundial é mesmo a de igualar a idade mínima de aposentadoria de homens e mulheres, mas a diferença ainda persiste em vários países com realidade social semelhante à do Brasil. Os países que já equipararam a idade entre homens e mulheres são, em geral, países desenvolvidos.

No que se refere à compensação da dupla jornada da mulher, a situação ideal seria que esse ônus não fosse transferido para a previdência social por meio de aposentadorias em idade mais jovem. Mediante políticas públicas trabalhistas e oferta ampla de cuidados tanto para crianças quanto para adultos em situação de dependência – em especial, idosos e pessoas com deficiência –, a sociedade e o Estado devem buscar reduzir a sobrecarga das mulheres que vivenciam uma dupla jornada laboral, pois as atividades diárias as sobrecarregam de maneira mais contundente.

Enquanto não alcançamos essa situação ideal, a Previdência Social brasileira cumpre o papel de compensar, em parte, o desgaste das mulheres brasileiras inseridas no mercado de trabalho que precisam conciliar o exercício da atividade produtiva, a realização das tarefas domésticas e o cuidado de filhos e pessoas em situação de dependência.

5 EFEITOS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA PARA A MULHER

Com a reforma da previdência realizada por meio da EC nº: 103/2019, a mulher teve sua idade mínima de aposentadoria aumentada de 60 para 62 anos, mas teve assegurada a manutenção do tempo de contribuição em 15 anos para ter acesso à aposentadoria. Assim como ocorreu para o homem segurado do RGPS, a mulher deixou de ter direito à aposentadoria exclusivamente por tempo de contribuição sem limite de idade – que antes era permitida quando a mulher segurada do RGPS alcançasse os 30 anos de contribuição. A nova regra de cálculo de pensão por morte e de acúmulo de benefícios adotada na reforma da previdência afetará principalmente as mulheres, que são 83% das beneficiárias de pensão por morte no RGPS.

A PEC nº: 287/2016, que trata da reforma da previdência, pretendia estabelecer idade mínima de aposentadoria de 65 anos de idade para ambos os sexos. No entanto, já no substitutivo aprovado pela comissão especial, houve recuo nesse sentido, e a idade mínima de aposentadoria prevista para a mulher ficou em 62 anos de idade. A referida PEC não prosperou, mas a PEC nº: 6/2019, do Poder Executivo, foi encaminhada originalmente com a diferenciação de 3 anos entre a idade mínima de aposentadoria da mulher e a do homem. Esse ponto específico da proposta foi acatado sem alterações na EC nº: 103/2019.

Já o tempo de contribuição mínimo de 15 anos assegurado à mulher segurada do RGPS na referida emenda foi uma conquista construída dentro do Parlamento brasileiro, uma vez que a PEC nº: 6/2019 pretendia aumentar esse tempo para 20 anos a ambos os sexos. No entanto, o substitutivo aprovado na comissão especial adotou 15 anos às mulheres e manteve a elevação do tempo de contribuição de 15 para 20 anos aos homens.

Na etapa seguinte de tramitação da proposição, em Plenário, por meio de destaque, o texto final foi alterado para assegurar também ao homem que era segurado do RGPS a manutenção do tempo de contribuição mínimo de 15 anos. Já os novos segurados homens terão que cumprir com 20 anos de contribuição para ter acesso à aposentadoria. Para servidores públicos de ambos os sexos, o tempo de contribuição mínimo é de 25 anos, independentemente da idade.

Note-se que essa diferenciação do tempo de contribuição entre homem e mulher se justifica em face da realidade da mulher que se aposentou recentemente ser bem diferente da que é observada para o homem. Enquanto a mulher que se aposentou por idade, em 2018, no meio urbano, somou, em média, 18,9 anos de contribuição, o homem conseguiu somar 22,1 anos de contribuição. Dada essa constatação, eventual adoção de 20 anos de idade às mulheres poderia dificultar-lhes o acesso à aposentadoria na idade mínima estabelecida.

Tabela 2 – Tempo médio de contribuição nas concessões de aposentadoria por idade (2018)

Anos de contribuição
Sexo | Urbano | Total (urbano e rural)
Masculino | 22,1 | 21,5
Feminino | 18,9 | 18,6
Total | 20,1 | 19,7

Fonte: Ministério da Economia. Secretaria de Previdência.

Outra diferenciação que foi assegurada à mulher na reforma da previdência se refere ao cálculo do benefício de aposentadoria por idade. Para os homens, mesmo aqueles que já estivessem filiados ao RGPS, esse benefício corresponde a 60% da média salarial, acrescida de 2 pontos percentuais a cada ano de contribuição que ultrapassar os 20 anos. Já para a mulher, foi assegurado o acréscimo desde o 16º ano de contribuição. Tal direito não foi originalmente assegurado no substitutivo adotado na comissão especial, mas sim por meio de emenda aglutinativa aprovada em Plenário.

Por fim, em relação aos efeitos da reforma da previdência sobre as mulheres, cabe destacar o benefício de pensão por morte. Importante comentar que, em relação ao sexo do beneficiário, não há qualquer diferenciação de regras de pensão por morte. De qualquer forma, conforme já comentado, a mulher, por ser a maior beneficiária da pensão por morte, sentirá mais os efeitos das novas regras adotadas.

Primeiramente, a mulher sem filhos, que antes tinha assegurado o benefício correspondente a 100% da aposentadoria do parceiro, terá direito apenas a 60% desse valor; e, a cada dependente adicional, serão acrescidos 10 pontos percentuais no valor da pensão por morte, de forma que 100% do valor só será alcançado quando, além da mulher, houver 4 outros dependentes.

Há uma diferença expressiva, também, para a mulher acumular sua aposentadoria com a pensão por morte deixada por seu parceiro. Antes da reforma, era permitido acumular integralmente os dois benefícios. No entanto, a partir da EC nº: 103/2019, a mulher, assim como o homem, terá que optar pelo benefício de maior valor. O segundo benefício será pago integralmente se for equivalente a até um salário mínimo. As parcelas que excederem esse valor serão pagas em proporções cumulativas que excederem faixas de salário mínimo: 60% na parcela entre 1 e 2 salários mínimos; 40% entre 2 e 3 salários mínimos; 20% entre 3 e 4 salários mínimos; e, por fim, 10% sobre o que exceder 4 salários mínimos.

6 CONCLUSÃO

Pelo breve histórico que traçamos da proteção previdenciária conferida às mulheres no Brasil, percebemos que houve muitos avanços, em especial no que se refere à garantia de remuneração para que a mulher possa se dedicar integralmente a seu filho nos primeiros meses de vida. Essa proteção é oferecida por meio do salário-maternidade, que garante a remuneração integral, sem limitação ao teto do RGPS, mas limitado ao teto do funcionalismo (subsídio de ministro do STF). Acreditamos, no entanto, que, quando as condições financeiras da Previdência Social permitirem, deva ser priorizada a extensão do salário-maternidade da segurada do RGPS para 180 dias, em consonância com a regra já vigente no setor público.

As mulheres contribuíram na reforma da previdência com elevação da idade mínima de aposentadoria de 60 para 62 anos, mas ainda permaneceram com uma diferenciação de idade em relação ao homem. Conforme ressaltado, essa política pública se justifica muito em razão da efetiva sobrecarga da dupla jornada da mulher, e não necessariamente pelo fato de terem uma perda da capacidade produtiva mais cedo do que o homem.

Em termos previdenciários, a tendência mundial no que se refere à diferenciação dos direitos da mulher, relativamente ao dos homens, é o reconhecimento de, ao menos, parte do tempo que a mulher deixa de trabalhar para cuidar dos filhos para efeito de obtenção de benefícios do seguro social.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Decreto nº: 183, de 26 de dezembro de 1934. Aprova o regulamento do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-1939/decreto-183-26-dezembro-1934-526885-publicacaooriginal-1-pe.html>.

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BRASIL. Emenda Constitucional nº: 103, de 12 de novembro de 2019. Altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições transitórias. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc103.htm>.

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BRASIL. Lei nº: 6.136, de 7 de novembro de 1974. Inclui o salário-maternidade entre as prestações da Previdência Social. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1970-1979/L6136.htm>.

BRASIL. Lei nº: 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm>.

BRASIL. Lei nº: 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>.

BRASIL. Lei nº: 11.170, de 9 de setembro de 2008. Cria o Programa Empresa Cidadã, destinado à prorrogação da licença-maternidade mediante concessão de incentivo fiscal, e altera a Lei nº: 8.212, de 24 de julho de 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11770.htm>.

BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição nº: 287, de 2016. Altera os arts. 37, 40, 109, 149, 167, 195, 201 e 203 da Constituição, para dispor sobre a seguridade social, estabelece regras de transição e dá outras providências. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1527338&filename=EMC+3/2017+PEC28716+%3D%3E+PEC+287/2016>.

BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição nº: 6, de 2019. Modifica o sistema de previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias, e dá outras providências. Disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7987584&ts=1586467720440&disposition=inline>.

BRASIL. Ministério da Economia. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Retrato das Desigualdades de Gênero e Raça – 1995 a 2015. Brasília: Ministério da Economia. Disponível em: <https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/170306_retrato_das_desigualdades_de_genero_raca.pdf >.

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1 Graduada em ciências econômicas pela Universidade de Brasília (UnB) e em direito pela Associação de Ensino Unificado do DF (AEUDF), com especialização em direito civil. Atuou na Assessoria Econômica e na Coordenação Geral de Estudos Previdenciários do então Ministério da Previdência Social, na negociação de contratos externos como analista de finanças e controle da Secretaria do Tesouro Nacional, no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) da Presidência da República, na coordenação geral do orçamento e finanças e na aquisição e distribuição dos livros didáticos no Fundo Nacional de Desenvolvimento de Educação (FNDE). Desde 2007, atua como consultora legislativa da Câmara dos Deputados na área de previdência e direito previdenciário.

2 Os homens poderão receber o salário-maternidade em caso de adoção, segundo o art. 71-A da Lei nº: 8.213/1991, e no caso de falecimento da segurada, segundo o art. 71-B da Lei nº: 8.213/1991. Registre-se que não poderá ser concedido o benefício a mais de um segurado, decorrente do mesmo processo de adoção ou guarda.

3 Inciso I do art. 137 da CF/1937; inciso X do art. 157 da CF/1946; e inciso XI do art. 158 da CF/1967.

4 As trabalhadoras avulsas e empregadas domésticas passaram a ter direito ao salário-maternidade a partir da CF/1988, regulamentado pela Lei nº: 8.213/1991; as seguradas especiais, pela Lei nº: 8.861/1994; e as seguradas contribuintes individuais e facultativas, pela Lei nº: 9.876/1999.

5 Limitado ao teto do funcionalismo público em decorrência de decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), com o intuito de evitar fraudes, segundo o ADI 1946.

6 Na Hungria, a regra para os homens é aposentadoria aos 65 anos de idade com ao menos 20 anos de contribuição.

7 Em Moldávia, a idade normal de aposentadoria da mulher será de 63 anos de idade em 2028.

PROTEÇÃO À MATERNIDADE E LICENÇA PARENTAL NO MUNDO

Cláudia Virgínia Brito de Melo⁸

1 INTRODUÇÃO

O presente estudo trata das normas de proteção à maternidade, incluindo as normas nacionais e internacionais sobre licença-maternidade, licença-paternidade e licença parental.

São analisadas especialmente as condições em que é concedida a licença parental em dezenas de países, comparando-se sua duração e remuneração. Além disso, são detalhadas as legislações de alguns países, que podem inspirar a adoção dessa licença em nosso país, o que poderá afetar positivamente um compartilhamento mais equitativo das responsabilidades familiares de trabalhadores e trabalhadoras e, consequentemente, as condições de trabalho da mulher no mercado de trabalho.

2 PROTEÇÃO À MATERNIDADE NAS NORMAS INTERNACIONAIS

2.1 Licença-maternidade

O direito à licença-maternidade teve origem em uma batalha judicial travada no início do século XX por Bridget Peixotto, uma professora de Nova York, integrante da comunidade de judeus nova-iorquinos de ascendência portuguesa. Bridget, que era a professora principal da Escola Pública 14, em Thongs Neck, no Bronx, foi demitida em 1913, uma época em que não era bem aceito pela sociedade que uma mulher casada e mãe trabalhasse fora de casa, por “negligência do dever com o propósito de dar à luz”. Em 1915, numa decisão histórica, Bridget conseguiu ser reconduzida nas suas funções após o comissário estadual para a educação, John Huston Finley, reconhecer que “a Senhora Peixotto foi acusada de negligência do dever, mas não foi declarada culpada de negligência – foi sim declarada culpada de ter dado à luz” (A ORIGEM, 2011).

Em 1919, 4 anos depois da vitória de Bridget Peixotto em sua causa pelo direito ao trabalho e à maternidade, a recém-criada Organização Internacional do Trabalho (OIT) adotou, na 1ª Conferência Internacional do Trabalho, a Convenção nº: 3, sobre a proteção à maternidade.

Essa convenção, que se aplicava apenas às trabalhadoras de empresas industriais, dava à gestante o direito de se afastar do trabalho seis semanas antes do parto e vedava o seu trabalho no período de seis semanas depois do nascimento da criança. Assegurava, ainda, o pagamento, pelo poder público, de benefício durante o afastamento e vedava a demissão da mulher durante a licença-maternidade e até um período máximo fixado pela autoridade competente de cada país.

A Convenção nº: 3 foi revista, em 1952, pela Convenção nº: 103 e, em 2000, pela Convenção nº: 183, que ampliaram progressivamente o escopo das normas e dos direitos relacionados à proteção à maternidade, tendo em vista a maior inserção da mulher no mercado de trabalho.

A Convenção nº: 183, que é a mais atual, aplica-se a todas as mulheres empregadas, incluídas as que desempenham formas atípicas de trabalho subordinado, garantindo-lhes licença-maternidade de, no mínimo, 14 semanas, das quais pelo menos 6 deverão ser usufruídas depois do parto. Caso o parto ocorra após a data prevista, o período pré-natal da licença-maternidade deverá ser prolongado até a data do nascimento da criança, sem que haja redução de qualquer período de 6: semanas de licença obrigatória após o parto.

Determina a Convenção nº: 183 que, durante a licença-maternidade, a mulher fará jus a prestações pecuniárias em valor suficiente para proporcionar a ela e seu filho condições de saúde apropriadas e um nível de vida adequado. Com o objetivo de proteger a situação das mulheres no mercado de trabalho, as prestações relativas à licença-maternidade deverão ser financiadas por um seguro social obrigatório ou por fundos públicos. Ademais, se o valor da prestação for vinculado à remuneração da mulher antes do afastamento do trabalho, não poderá ser inferior a dois terços da remuneração.

Até esta data, 34 países⁹ ratificaram a Convenção nº: 183, não incluído entre eles o Brasil.¹⁰

2.2 Licença-paternidade e licença parental

A OIT não dispõe de convenção específica sobre a licença-paternidade, embora reconheça que as medidas de conciliação da vida laboral e familiar interessam a homens e mulheres. Nesse sentido, a entidade solicita que os governos formulem políticas adequadas que permitam um melhor equilíbrio das responsabilidades laborais e familiares, como a concessão da licença-paternidade e/ou da licença parental e a criação de incentivos para que os homens possam aproveitá-las.

Quanto à licença parental, embora a OIT não trate expressamente desse direito, merece ser mencionada a Convenção nº: 156, sobre os trabalhadores com responsabilidades familiares, aprovada em 1981. Essa convenção representou uma importante mudança na política da OIT ao reconhecer a importância do envolvimento dos pais nas responsabilidades familiares em geral. De acordo com essa normativa:

(...) a fim de criar efetiva igualdade de oportunidades e tratamento entre os trabalhadores, cada Estado-Membro deve incluir entre os objetivos de sua política nacional o direito de permitir que pessoas com responsabilidades familiares que realizem ou desejem realizar um trabalho exerçam seu direito de fazê-lo sem serem sujeitas a discriminação e, na medida do possível, sem conflito entre responsabilidades familiares e profissionais. (OIT, 1981a)

Nesse sentido, ainda conforme a convenção, os países devem adotar medidas que permitam aos trabalhadores com responsabilidades familiares o exercício de seu direito a elegerem livremente seu emprego e a terem em conta suas necessidades, no que concerne às condições de emprego e à seguridade social.

Acompanhando a Convenção nº: 156, a OIT aprovou a Recomendação nº: 165,¹¹ estabelecendo, no item 1 do artigo 22, que:

(...) qualquer pai ou mãe deve ter a possibilidade, dentro de um período de tempo, após a licença-maternidade, de obter licença (parental), sem renunciar ao emprego e com os direitos resultantes do emprego salvaguardados. (OIT, 1981b)

Posteriormente, ao adotar em 2000 a Convenção nº: 183, a OIT aprovou a Recomendação nº: 191, referente à proteção à maternidade, assim dispondo sobre a licença parental nos itens 3 e 4 do artigo 10:

(3) A mãe empregada ou o pai empregado da criança devem ter direito à licença parental após o término da licença-maternidade.

(4) O período durante o qual a licença parental pode ser concedida, a duração da licença e outras modalidades, incluindo o pagamento de prestações parentais e a utilização e distribuição da licença parental entre os pais empregados, devem ser determinados pelas leis ou regulamentos nacionais ou de qualquer maneira consistente com a prática nacional. (OIT, 2000)

2.3 Garantia no emprego

A garantia do emprego durante a gestação e a licença-maternidade é um elemento fundamental para inibir a discriminação contra a mulher no trabalho.

Já nos primórdios da normatização internacional sobre a proteção à maternidade, a Convenção nº: 3 da OIT proibia, em qualquer hipótese, a demissão da mulher durante a gestação e a licença-maternidade. No mesmo sentido era a previsão da Convenção nº: 103, que revisou a Convenção nº: 3.

Por sua vez, a Convenção nº: 158, adotada pela OIT em 1982 e que trata do término da relação de trabalho, estabelece no artigo 5 que, entre os motivos que não constituem causa justificada para a rescisão contratual, figuram o sexo, o estado civil, as responsabilidades familiares, a gravidez e a ausência do trabalho durante a licença-maternidade.¹²

A Convenção nº: 183 da OIT, sobre a proteção à maternidade, também contém disposições sobre a proteção do emprego, proibindo a demissão da mulher durante a gestação e o período da licença-maternidade, ou ainda depois de haver se reintegrado ao trabalho, caso a legislação nacional contenha disposição nesse sentido. Essa convenção, no entanto, é mais flexível do que as convenções anteriores (de nos 3 e 103), uma vez que permite a demissão por motivos que não estejam relacionados à gestação, ao nascimento do filho e à amamentação, cabendo ao empregador o ônus da prova.

3 PROTEÇÃO À MATERNIDADE NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

3.1 Licença-maternidade

Com a promulgação da Constituição Federal (CF) de 1934, pela primeira vez no Brasil os direitos trabalhistas foram alçados a nível constitucional, sendo garantido à gestante “descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego”.

No plano infraconstitucional, o período de afastamento da mulher do trabalho em razão da maternidade foi ampliado para 6 semanas antes e 6 semanas depois do parto, conforme previu a redação original do art. 392 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº: 5.452/1943.

Após a ratificação da Convenção nº: 103, o Decreto-Lei nº: 229/1967 alterou a redação do art. 392 da CLT, adaptando-o à nova convenção. Foi mantido o prazo total de 12 semanas de licença-maternidade, já previsto na redação original, mas estabeleceu-se o afastamento do trabalho 4 semanas antes e 8 semanas depois do parto. O início do afastamento passou a ser determinado por atestado médico, e, em caso de parto antecipado, a mulher teria sempre direito às 12 semanas de descanso. Em casos excepcionais, os períodos de repouso antes e depois do parto poderiam ser aumentados em mais 2 semanas cada um, mediante atestado médico.

A regulação sobre a licença-maternidade perdurou nesses termos até o advento da CF/1988, que garantiu, no inciso XVIII do art. 7º, “licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias”. O novo período de licença-maternidade passou a vigorar imediatamente, em 5 de outubro de 1988, mas, apenas com a sanção da Lei nº: 10.421/2002, a redação do art. 392 da CLT foi adaptada ao texto constitucional.

A empregada deve, mediante atestado médico, notificar o empregador da data do início do afastamento do emprego, que poderá ocorrer entre o 28º dia antes do parto e a ocorrência deste. Foi mantida a previsão de que os períodos de repouso, antes e depois do parto, poderão ser aumentados em 2 semanas cada um, mediante atestado médico. Mesmo em caso de parto antecipado, a mulher terá direito aos 120 dias de licença-maternidade.

A Lei nº: 11.770/2008 instituiu o Programa Empresa Cidadã, segundo o qual a empresa pode prorrogar por 60 dias a licença-maternidade, sendo autorizada a deduzir do imposto devido, em cada período de apuração, o total da remuneração integral da empregada pago nos dias de prorrogação.¹³

O Decreto nº: 6.690/2008 instituiu o Programa de Prorrogação da Licença à Gestante e à Adotante, que estende o período da licença por 60 dias para as servidoras públicas federais que requeiram esse benefício até o final do primeiro mês após o parto.

Outro avanço importante no tocante à licença-maternidade foi o acréscimo do art. 392-A à CLT, pela Lei nº: 10.421/2002, que garantiu esse direito à empregada que adotar ou obtiver guarda judicial para fins de adoção de criança. Originalmente, o art. 392-A previa um escalonamento da duração da licença, conforme a idade da criança,¹⁴ mas a Lei nº: 13.509/2017 deu nova redação ao dispositivo, garantindo 120 dias de licença-maternidade em decorrência de adoção ou obtenção de guarda judicial de criança ou adolescente de qualquer idade. A adoção ou guarda judicial conjunta enseja a concessão de licença-maternidade a apenas um dos adotantes ou guardiães, caso ambos os pais sejam empregados.

Também merece registro a alteração feita pela Lei nº: 12.873/2013 que assegurou ao pai, na hipótese de falecimento da mãe da criança, gozar da licença-maternidade por todo o período da licença-maternidade que a mãe não tenha usufruído, exceto no caso de falecimento do filho ou de seu abandono. Além disso, essa lei garantiu a licença-maternidade ao homem que adotar criança ou obtiver guarda judicial para fins de adoção.

Durante o afastamento a título de licença-maternidade, a mãe empregada ou trabalhadora avulsa (ou o pai, nos casos previstos na lei) tem direito ao salário-maternidade, previsto na Lei nº: 8.213/1991, que consiste numa renda mensal igual à sua remuneração integral. Assegurado o valor de um salário mínimo para as demais seguradas, o salário-maternidade consiste em um valor correspondente ao do último salário de contribuição, para a empregada doméstica; em 1/12 do valor sobre o qual incidiu sua última contribuição anual, para a segurada especial; e em 1/12 da soma dos 12 últimos salários de contribuição, apurados em um período não superior a 15 meses, para a contribuinte individual.

3.2 Licença-paternidade

A permissão de ausência do pai ao trabalho por razão de nascimento de filho foi prevista inicialmente no parágrafo único do art. 473 da CLT, com a seguinte redação: “Em caso de nascimento de filho, o empregado poderá faltar um dia de trabalho e no correr da primeira semana, para o fim de efetuar o registro civil, sem prejuízo do salário”. Esse direito foi mantido na redação dada ao art. 473 da CLT pelo Decreto-Lei nº: 229/1967.

A CF/1988 estabeleceu esse direito no inciso XIX do art. 7º, garantindo a todos os trabalhadores “licença-paternidade, nos termos fixados em lei”. Até hoje, a lei mencionada não foi aprovada, continuando a vigorar o § 1º do art. 10 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), segundo o qual, “até que a lei venha a disciplinar o disposto no art. 7º, XIX, da Constituição, o prazo da licença-paternidade a que se refere o inciso é de cinco dias”.

As empresas podem, porém, aderir ao Programa Empresa Cidadã e prorrogar por quinze dias a licença-paternidade, além dos cinco dias previstos no ADCT, fazendo jus ao benefício fiscal nas mesmas condições da prorrogação da licença-maternidade.

Os servidores públicos federais podem requerer a prorrogação da licença-paternidade por mais 15 dias além dos 5 dias assegurados pela Lei nº: 8.112/1990, conforme dispõe o Decreto nº: 8.737/2016. Esse direito também é aplicável ao servidor que adotar ou obtiver guarda judicial para fins de adoção de criança.

A licença-paternidade é, até hoje, no Brasil, considerada como falta justificada. Não há, portanto, benefício pago pelo Estado, mas a manutenção do salário pelo empregador.

3.3 Garantia no emprego

Na redação original da CLT, o art. 391 estabelecia que “não constitui justo motivo para a rescisão do contrato de trabalho da mulher o fato de haver contraído matrimônio ou de encontrar-se em estado de gravidez”, não sendo “permitidos em regulamentos de qualquer natureza contratos coletivos ou individuais de trabalho, restrições ao direito da mulher ao seu emprego, por motivo de casamento ou de gravidez”.

Com o advento da CF/1988, ficou vedada a dispensa arbitrária ou sem justa causa da gestante, desde a confirmação da gravidez até 5 meses após o parto, conforme dispõe a alínea b do inciso II do art. 10 do ADCT.

4 A LICENÇA PARENTAL NO MUNDO

4.1 Visão geral

De acordo com o estudo “Maternity and paternity at work: law and practice across the world”, publicado pela OIT:

Enquanto a licença-maternidade visa proteger as mulheres trabalhadoras durante a gravidez e a recuperação do parto, a licença parental se refere a uma licença relativamente longa disponível para um ou ambos os pais, permitindo-lhes cuidar do filho durante um período de tempo, geralmente após a licença-maternidade ou paternidade. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 60)

A OIT não dispõe de convenção que trate expressamente da licença parental, embora tenha aprovado recomendações que incitam os países-membros a concederem aos pais o direito ao afastamento do trabalho após o nascimento do filho, como já tratado no item 2.2.

No Brasil, a legislação ainda não prevê a concessão de licença parental, mas, em muitos lugares do mundo, se fortalece a consciência de que o fato de as responsabilidades familiares recaírem principalmente – e muitas vezes exclusivamente: – sobre a mulher é uma fonte de dificuldades e de discriminação para sua inserção e manutenção no mercado de trabalho. Reconhecer os direitos e deveres dos pais em relação à criança e a necessidade do compartilhamento da responsabilidade de todos na vida familiar, independentemente do gênero, gera uma melhoria das condições das mulheres no mercado de trabalho e o enraizamento de uma nova mentalidade social, no sentido da igualdade entre homens e mulheres.

Analisando a legislação em vigor em 2013 nos países a ela filiados, a OIT identificou a concessão da licença parental em 66 dos 169 países cujas informações estavam disponíveis para a pesquisa, assinalando que:

Os sistemas de licença parental diferem significativamente de um país para outro. Existe uma variação considerável em termos de elegibilidade, pagamento, duração, flexibilidade possível no uso, a idade da criança a ser cuidada e transferibilidade entre os pais. As normas da OIT permitem que estes termos sejam determinados pelos Estados-Membros, em nível nacional. Em geral, a duração da licença parental é mais longa do que a licença-maternidade, mas o pagamento é geralmente menor ou ela não é remunerada. Os benefícios refletem preocupações mais amplas na sociedade em relação ao desenvolvimento da criança, ao bem-estar da família, à fertilidade, à oferta de equidade de gênero e à distribuição de renda. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 61)

Essa licença é garantida em 35 dos 36 países de economia desenvolvida¹⁵ e nos 16 países da Europa Oriental e da Ásia Central¹⁶ que disponibilizaram informações para o estudo.

A concessão da licença parental, especialmente a remunerada, é rara nos países em desenvolvimento e nas regiões menos industrializadas do mundo. No Oriente Médio, cinco dos países estudados¹⁷ preveem licença parental e apenas para as mães: Bahrein, Iraque, Jordânia e Síria garantem um ano, enquanto no Kuwait o empregador pode, a seu critério e a pedido da empregada, conceder-lhe uma licença de quatro meses, a seu pedido. Em todos esses casos, a licença não é remunerada.

Todos os 52 países africanos¹⁸ disponibilizaram dados para o estudo, que identificou a concessão de licença parental em apenas 5 deles, em todos os casos não remunerada: Burkina Faso, Chade, Egito, Guiné e Marrocos.¹⁹ Em Burkina Faso, pais ou mães podem solicitar até 6 meses de licença não remunerada (renovável uma vez) para cuidar de seus filhos. No Chade, a licença parental também pode ser usufruída por qualquer dos pais. No Egito, na Guiné e no Marrocos (onde a licença somente é concedida com a concordância do empregador), apenas as mães têm direito a essa licença.

Dentre os 25 países asiáticos analisados e não classificados como países de economia desenvolvida,²⁰ apenas 3 concedem licença parental. Na Mongólia, os pais podem sair de licença não remunerada por até 156 semanas. Na Coreia do Sul, qualquer dos pais pode usufruir a licença parental por 52 semanas, para cuidar de criança com mais de 1 e menos de 6 anos de idade. O Nepal concede licença não remunerada por até 30 dias por ano, que pode ser utilizada por qualquer empregado para tratar de assuntos familiares. Além desses países, as Filipinas concedem um tipo específico de licença para pais solteiros, permitindo que se afastem do trabalho por até 7 dias por ano.

O referido estudo da OIT analisou ainda as legislações de 31 dos 34 países que integram a América Latina e o Caribe.²¹ Em nossa região, as disposições sobre licença parental também são bastante escassas, e em apenas 2 dos países estudados (Cuba e Chile) esse direito é previsto legalmente. Em Cuba, após a licença-maternidade, os pais ou outro familiar têm direito à licença parental, até a criança atingir 1 ano de idade. No Chile, as empregadas têm direito à licença parental remunerada, por até 12 semanas após o final da licença-maternidade, podendo o pai, a critério da mãe, utilizar parte da licença parental. Mesmo nesse caso, no mínimo 6 semanas são reservadas para a mãe.

Com base nos apêndices II e IV do estudo “Maternity and paternity at work: law and practice across the world”, as seguintes tabelas²² tratam do panorama geral sobre a proteção à maternidade (incluindo licença-maternidade, licença-paternidade e licença parental) nos 66 países cuja legislação previa, em 2013, a concessão de legislação parental.²³

África
País | Licença-maternidade | Licença-paternidade | Licença parental
Duração | Valor do benefício | Fonte do benefício
Burkina Faso | 14 semanas, remuneradas com 100% | 10 dias, remunerados com 100% | Até 52 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Chade | 14 semanas, remuneradas com 100% | 10 dias, remunerados com 100% | Até 52 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Egito | 3 meses (13: semanas), remunerados com 100% | Não há | 104 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Guiné | 14 semanas, remuneradas com 100% | Não há | 38 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Marrocos | 14 semanas, remuneradas com 100% | 10 dias, remunerados com 100% | 52 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA

Ásia
País | Licença-maternidade | Licença-paternidade | Licença parental
Duração | Valor do benefício | Fonte do benefício
Coreia do Sul | 90 dias (13 semanas), remunerados com 100% | 3 dias, não remunerados | 52 semanas (para a mãe ou o pai) | 40% | Seguridade social
Mongólia | 120 dias (17 semanas), remunerados com 70% | Não há | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Nepal | 52 dias (7 semanas), remunerados com 100% | Não há²⁴ | 4 semanas (para mãe, pai ou qualquer pessoa que seja empregada) | Não remunerada | ND/NI/NA

Países de economia desenvolvida
País | Licença-maternidade | Licença-paternidade | Licença parental
Duração | Valor do benefício | Fonte do benefício
Alemanha | 14 semanas, remuneradas com 100% | Não há | 156 semanas, sendo 52 remuneradas (para a mãe ou o pai) | 67% | Seguridade social
Austrália | 52 semanas (licença parental), remuneradas com um salário mínimo por 18 semanas²⁵ | 14 dias, remunerados pelo salário mínimo | 52 semanas, sendo 18 remuneradas (para a mãe ou o pai) | Salário mínimo | Seguridade social
Áustria | 16 semanas, remuneradas com 100% | Não há | 104 semanas (para a mãe ou o pai) | Benefício de taxa fixa | Seguridade social
Bélgica | 15 semanas, remuneradas com 82% nos primeiros 30 dias e com 75% no período restante, até o teto | 10 dias úteis, remunerados com 100% para os 3 primeiros dias e em 82% para os 7 dias restantes | 17 semanas (para a mãe ou o pai) | Benefício de taxa fixa | Seguridade social
Bulgária | 227 dias (32 semanas), remunerados com 90%²⁶ | 15 dias, remunerados com 100% | 26 semanas (182 dias) (para a mãe ou o pai) | 90% | Seguridade social
Canadá | 17 semanas, remuneradas com 55% por 15 semanas, até o teto | Não há | 37 semanas, sendo 35 remuneradas (para a mãe ou o pai) | 55% | Seguridade social
Chipre | 18 semanas, remuneradas com 75% | Não há | 13 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Dinamarca | 18 semanas, remuneradas com 100% | 14 dias, remunerada com 100% | 32 semanas (para a mãe ou o pai) | 100% | Misto (Estado e empregador)
Eslováquia | 34 semanas, remuneradas com 65% | Não há | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | Benefício de taxa fixa | Seguridade social
Eslovênia | 105 dias (15 semanas), remunerados com 100% | 90 dias, remunerados com 100%, até o teto, nos primeiros 15 dias e com benefício de taxa fixa nos 75 dias restantes | 37 semanas (para a mãe ou o pai) | 90%, até o teto | Seguridade social
Espanha | 16 semanas, remuneradas com 100% | 15 dias, remunerados com 100%, até o teto | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Estados Unidos | 12 semanas, não remuneradas²⁷ | Não há | 12 semanas (para a mãe ou o pai)²⁸ | Não remunerada | ND/NI/NA
Estônia | 140 dias (20 semanas), remunerados com 100% | 10 dias úteis, remunerados com 100% | 36 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Finlândia | 105 dias úteis (18 semanas), remunerados com 70%²⁹ | 54 dias úteis, remunerados com 70%, até o teto, mais 40% de um valor adicional até o teto, mais 25% de outro valor adicional | 26 semanas (158 dias úteis) (para a mãe ou o pai)³⁰ | 70% | Seguridade social
França | 16 semanas, remuneradas com 100%, até o teto | 11 dias úteis, remunerados com 100%, até o teto | 156 semanas, sendo 26 remuneradas quando se trata do primeiro filho (para a mãe ou o pai) | Benefício de taxa fixa por membro da família | Seguridade social
Grécia | 119 dias (17 semanas), remunerados com 100% | 2 dias, remunerados com 100% | 17 semanas, até a criança completar 6 anos de idade (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Holanda | 16 semanas, remuneradas com 100%³¹ | 2 dias, remunerados com 100% | 26 semanas, com possibilidade de trabalho em tempo parcial (para a mãe ou o pai)³² | Não remunerada | ND/NI/NA
Hungria | 24 semanas, remuneradas com 70% | 5 dias, remunerados com 100% | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | 70%, até o teto, por 104 semanas, para pais segurados; benefício de taxa fixa para as 52 semanas restantes ou por todo o período para os pais não segurados | Seguridade social
Irlanda | 42 semanas, sendo 26 remuneradas com 80%, até o teto | Não há | 17 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Islândia | 3 meses (13 semanas), remunerados com 80% | 90 dias, remunerados com 80%, até o teto | 26 semanas, sendo 13 remuneradas (para a mãe ou o pai) | 80%, até o teto | Seguridade social
Israel | 14 semanas, remuneradas com 100%, até o teto³³ | Não há³⁴ | 52 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Itália | 5 meses (22 semanas), remunerados com até 80% | 1 dia remunerado com 100%³⁵ | 26 semanas (para a mãe ou o pai)³⁶ | 30% | Seguridade social
Japão | 14 semanas, remuneradas com 66,7% | Não há | 52 semanas (para a mãe ou o pai)³⁷ | 50%, até o teto | Seguridade social
Letônia | 112 dias (16 semanas), remunerados com 80% | 10 dias, remunerados com 80% | 78 semanas (para a mãe ou o pai) | 70% | Seguridade social
Lituânia | 126 dias (18 semanas), remunerados com 80% | 30 dias, remunerados com 100%, até o teto | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | 100% até a criança completar 1 ano de idade ou 70% até os 2 anos de idade; o último período (3º ano da criança) não é remunerado | Seguridade social
Luxemburgo | 16 semanas, remuneradas com 100% | 2 dias, remunerados com 100% | 26 semanas (para a mãe ou o pai) | Benefício de taxa fixa | Seguridade Social
Malta | 18 semanas, sendo 14 remuneradas com 100% | Não há | 13 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Noruega | 35 semanas, remuneradas com 100%; ou 45 semanas, remuneradas com 80%³⁸ | 14 dias, não remunerados | 49 ou 59 semanas, dependendo do nível de pagamento, sendo 14 reservadas à mãe e 14 reservadas ao pai³⁹ | 100% para licença de 49 semanas; 80% para a de 59 semanas, até o teto | Seguridade Social
Nova Zelândia | 14 semanas, remuneradas com 100%, até o teto | 14 dias, não remunerados | 52 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Polônia | 26 semanas, remuneradas com 100% | 14 dias, remunerados com 100% | 156 semanas, após a licença-maternidade (para a mãe ou o pai) | 60% por 26 semanas e benefício de taxa fixa por 104 semanas⁴⁰ | Seguridade social, por 26 semanas; após esse período, pelo Estado
Portugal | 120 dias (17 semanas), remunerados com 100%; ou 150 dias (21 semanas), remunerados com 80% | 20 dias úteis, seguidos ou intercalados, remunerados com 100%⁴¹ | 17 ou 21 semanas, na licença inicial; 13 semanas, na licença adicional (para a mãe ou o pai)⁴² | 100% para 17 semanas ou 80% para 21 semanas, na licença inicial; 25% na licença adicional | Seguridade social
Reino Unido | 12 semanas, não remuneradas | 14 dias, remunerados com benefício de taxa fixa ou com 90% do salário (o que for menor) | 13 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
República Tcheca | 28 semanas, remuneradas com 70% | Não há | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | Benefício de taxa fixa | Seguridade social
Romênia | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | 5 dias úteis (ou 10 dias, se a criança necessitar de cuidados especiais), remunerados com 100% | 1ª opção: licença remunerada até a criança completar 1 ano de idade, mais um período não remunerado até a criança completar 2 anos, se os pais decidem não retornar ao trabalho (para a mãe ou o pai) | 75%, até o teto, e mais um incentivo, se os pais retornam ao trabalho | Seguridade social
2ª opção: até a criança completar 2: anos de idade (para a mãe ou o pai) | 75%, com um teto diferenciado e sem incentivo adicional | Seguridade social
Suécia | 14 semanas, remuneradas com 80% | 10 dias, remunerados com 80%, até o teto | 80 semanas (480 dias), a serem divididas entre os pais⁴³ | 80%, até o teto, por 65: semanas (390 dias) e benefício de taxa fixa por 15 semanas (90 dias) | Seguridade social

Europa Oriental e Ásia Central
País | Licença-maternidade | Licença-paternidade | Licença parental
Duração | Valor do benefício | Fonte do benefício
Albânia | 365 dias (52 semanas), remunerados 80% nos primeiros 80 dias e 50% no período restante | Não há | 12 dias (para a mãe ou o pai) | 100% | Empregador
Armênia | 140 dias (20 semanas), remunerados com 100% | Não há | 156 semanas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | Não remunerada | ND/NI/NA
Azerbaijão | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | 14 dias, não remunerados | 156 semanas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | Benefício de taxa fixa | ND/NI/NA
Belarus | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | Não há | 156 semanas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | 80% do salário mínimo | Seguridade social
Bósnia e Herzegovina⁴⁴ | 365 dias (52 semanas), remunerados com 50% a 100%⁴⁵ | 7 dias úteis, remunerados com 100% | 156 semanas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | Não remunerada | ND/NI/NA
Cazaquistão | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | 5 dias, não remunerados | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Croácia | 45 dias antes e 1 ano após o parto (58 semanas), remunerados com 100% até 6 meses após o parto e com um benefício de taxa fixa nos 6 meses restantes | 7 dias úteis, remunerados com 100% | 104 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Geórgia | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | ND/NI/NA | 50 semanas (para a mãe ou o pai) | Não remunerada | ND/NI/NA
Macedônia do Norte | 9 meses (39 semanas), remunerados com 100% | ND/NI/NA | 156 semanas (para a mãe ou o pai) | ND/NI/NA | ND/NI/NA
Moldávia | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | Não há | 156 semanas (para a mãe, o pai ou outro parente cuidador) | Parcialmente remunerada | Seguridade social
Rússia | 140 dias (20 semanas), remunerados com 100%, até o teto | Não há | 156 semanas, sendo 78 remuneradas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | 40%, até o teto | Seguridade social
Sérvia | 140 dias (20 semanas), remunerados com 100%⁴⁶ | 7 dias úteis, remunerados com 100% | 52 semanas (apenas para a mãe) | 100% (até a 26ª semana), 60% (da 27ª à 39ª semana) e 30% (da 40ª à 52ª semana) | Seguridade social
Tajiquistão | 140 dias (20 semanas), remunerados com 100% | Não há | 156 semanas, sendo 78 remuneradas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | Benefício de taxa fixa | Seguridade social
Turquia | 16 semanas, remuneradas com 66,7% | Não há | 26 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Ucrânia | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | Não há | 156 semanas, sendo 78 remuneradas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | Parcialmente remunerada por 78 semanas, com benefício para cuidado da criança no período restante | Seguridade social
Uzbequistão | 126 dias (18 semanas), remunerados com 100% | Não há | 156 semanas, sendo 104 remuneradas (para a mãe, o pai ou outro cuidador) | 20% do salário mínimo | Seguridade social

América Latina e Caribe
País | Licença-maternidade | Licença-paternidade | Licença parental
Duração | Valor do benefício | Fonte do benefício
Chile | 18 semanas, remuneradas com 100%, até o teto | 5 dias, remunerados com 100% | 12 semanas, sendo 6 semanas reservadas para a mãe⁴⁷ | 100%, até o teto | Seguridade social
Cuba | 18 semanas, remuneradas com 100% | Não há | 39 semanas (para a mãe ou o pai) | 60% | Seguridade social

Oriente Médio
País | Licença-maternidade | Licença-paternidade | Licença parental
Duração | Valor do benefício | Fonte do benefício
Bahrain | 60 dias (9 semanas), remunerados com 100% por 45 dias | Não há | 26 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Iraque | 62 dias (9 semanas), remunerados com 100% | Não há | 52 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Jordânia | 10 semanas, remuneradas com 100% | Não há | 52 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Kuwait | 70 dias (10 semanas), remunerados com 100% | Não há | 17 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA
Síria | 120 dias (17 semanas), pela primeira criança, remunerados com 100% | 6 dias, não remunerados⁴⁸ | 52 semanas (apenas para a mãe) | Não remunerada | ND/NI/NA

Conforme revela o estudo da OIT, todos os 66 países em que a legislação prevê a licença parental também concedem a licença-maternidade – seja com essa denominação, seja como um período obrigatório para a mãe inserido na licença parental.⁴⁹ A duração média da licença-maternidade nesses países é de 20 semanas, sendo a mais curta no Nepal (7 semanas), e a mais longa, na Croácia (58 semanas).

Fazendo referência aos 66 países listados, apenas nos Estados Unidos e no Reino Unido a licença-maternidade não é remunerada, embora em 5 estados norte-americanos existam provisões para pagamento de benefícios durante a licença-maternidade.⁵⁰ Em 39 dos países constantes das tabelas, a remuneração da licença-maternidade equivale a 100% dos salários de referência da empregada (em 8 deles, até um teto definido pela lei), e nos demais 25 países, a licença-maternidade é parcialmente remunerada (seja por um percentual menor do salário de referência ou por um limite de tempo).

No tocante à licença-paternidade, 31 dos 66 países mencionados não a contemplam em sua legislação. Nos demais 35 países, a licença-paternidade varia de 1 dia (na Itália) a 90 dias (na Islândia e na Eslovênia), sendo, em média, de 15 dias.

Em 5 dos 35 países que concedem licença-paternidade e licença parental, a licença-paternidade não é remunerada; em 21 deles, a licença é remunerada com valor equivalente a 100% do salário do pai; e, em 8 países, ela é parcialmente remunerada.

Tratando especificamente da licença parental, que é o tema principal desse estudo, em 45 dos 66 países que a concedem, ela pode ser compartilhada entre a mãe e o pai, sendo que, em 2 deles, há um período obrigatório para o pai.⁵¹ Em 11 países, a licença parental pode ser usufruída não apenas pela mãe ou pelo pai, mas também por outro cuidador à escolha da família, normalmente um parente. E nos 10 países restantes, apenas a mãe pode tirar a licença parental.

Em apenas 3 países (Albânia, Chile e Dinamarca) a licença parental é integralmente remunerada com o equivalente ao salário de referência do trabalhador antes do afastamento do trabalho. Outros 4 países (Portugal, Lituânia, Noruega e Sérvia) garantem um período inicial com benefício equivalente à remuneração integral, com redução progressiva em períodos subsequentes. Em 29 países, a licença é parcialmente remunerada, com um benefício calculado com um percentual inferior sobre o salário de referência, com um benefício de taxa fixa, com o equivalente a um salário mínimo ou, ainda, limitando-se o período de remuneração.⁵²

Deve-se ressaltar que, de acordo com o que constatou o estudo da OIT,

Em alguns países, a licença parental longa pode ser vista como um meio de apoiar a prestação de cuidados parentais a crianças pequenas, reduzindo assim a necessidade de serviços de cuidados infantis, particularmente em relação a crianças pequenas para as quais esses serviços podem ser relativamente caros. No entanto, as longas licenças parentais são largamente adotadas pelas mulheres e podem enfraquecer sua posição no mercado de trabalho e exacerbar as desigualdades de gênero tanto na força de trabalho quanto na divisão do trabalho na família e no lar. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 61)

Dessa forma, o fato de a legislação prever a concessão de uma licença parental muitas vezes não é suficiente para garantir uma maior segurança e a redução da discriminação contra a mulher no mercado de trabalho, pois geralmente é ela quem usufrui desse direito, mesmo quando é permitido o compartilhamento, principalmente se a licença não for remunerada ou se a remuneração for muito baixa.

Tem-se mostrado, portanto, necessária a adoção de medidas adicionais que assegurem, de fato, a repartição da licença pelos pais. Entre essas regras incluem-se a busca de uma melhor remuneração durante a licença parental e a concessão de bônus, como períodos adicionais ou redução de impostos ou incentivos, quando os pais compartilham a licença. A principal medida, no entanto, tem sido o estabelecimento de períodos de licença parental como direitos individuais dos pais, e não mais direitos compartilháveis, como revela o estudo da OIT:

Mesmo quando a licença parental pode ser usufruída tanto por mulheres como por homens, na prática geralmente são as mulheres que a utilizam. A fim de incentivar a aceitação da licença parental por parte dos homens, a atenção política voltou-se recentemente à atribuição de direitos individuais à licença parental, que não pode ser transferida para o outro progenitor, para que os pais que não usam a sua “cota” a percam. Esta é a abordagem da União Europeia ao abrigo da diretiva relativa à licença parental, como já foi referido, que estabelece que a licença parental deve, em princípio, ser concedida de forma não transferível como meio de promover a igualdade de tratamento e igualdade entre homens e mulheres. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 62)

Nesse sentido, informa a OIT que:

Em 2010, o Conselho da União Europeia adotou um Acordo-quadro pelos parceiros sociais europeus em matéria de licença parental (...). O quadro estabelece requisitos mínimos para licença parental com os objetivos de conciliar as responsabilidades profissionais e familiares e promover a igualdade de oportunidades e tratamento entre mulheres e homens (a partir de março: de 2012). Em parte, a revisão visava aumentar a aceitação da licença parental pelos pais; aumentou a licença em um mês para um total de quatro meses para cada pai e reforçou a licença como um direito individual ao fazer um mês para cada pai não transferível. Estabeleceu a importância da reposição de renda para encorajar a aceitação, especialmente pelos pais. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 62-63)

Embora sejam poucos os países europeus que tenham adotado o período de quatro meses não compartilháveis, preconizado pela diretiva, a Europa é a região em que mais se tem desenvolvido a igualdade entre homens e mulheres no mercado de trabalho.

4.2 Legislações nacionais de alguns países

Feitas essas considerações, selecionamos os seguintes países, cujas regras sobre a licença-maternidade e a licença parental serão detalhadas a seguir: Canadá, Chile, Cuba, Dinamarca, Finlândia, França, Portugal e Noruega.

4.2.1 Canadá

A página do Governo do Canadá na internet informa que a empregada grávida tem direito a até 17 semanas de licença-maternidade. A lei prevê licença parental adicional de até 63 semanas para pais biológicos ou adotivos. A licença-maternidade e a licença parental, somadas, não podem exceder 78 semanas, se forem usufruídas exclusivamente pela mãe, ou 86 semanas, se a licença parental for compartilhada por ambos os pais.

Se a criança precisar ser hospitalizada durante a licença-maternidade ou a parental, os pais podem solicitar a interrupção da licença, retomando-a após a alta. Além disso, enquanto estiverem no usufruto da licença parental, os beneficiários podem interromper seu fluxo para tirar outras licenças legais.

A legislação prevê dois tipos de benefícios sociais para os pais e mães canadenses:

benefício de maternidade, disponível para a mulher que estiver ausente do trabalho por estar gestante ou tiver recentemente dado à luz, não podendo ser compartilhado entre os pais; e

benefício parental, disponível para ambos os pais de um recém-nascido ou de uma criança recentemente adotada.

O benefício de maternidade, com duração máxima de 15 semanas, corresponde a 55% do salário de referência, até o máximo de 562 dólares canadenses por semana.⁵³

Quanto ao benefício parental, o casal deve escolher, de forma irretratável, entre o benefício padrão e o estendido, que deve ser o mesmo para ambos os pais. O benefício padrão tem duração de até 40 semanas (não podendo nenhum dos pais recebê-lo por mais de 35 semanas) e corresponde a 55% do salário de benefício, até o máximo de 562 dólares canadenses por semana. O benefício estendido pode durar até 69 semanas (cada progenitor pode recebê-lo por, no máximo, 61 semanas) e equivale a 33% do salário de benefício, até o máximo de 337 dólares canadenses por semana. Os pais podem optar por usar seus períodos de licença um após o outro ou até simultaneamente, recebendo o benefício a que ambos têm direito ao mesmo tempo.

4.2.2 Chile

A Lei nº: 20.545/2011 modificou as normas sobre a proteção à maternidade e incorporou a licença parental à legislação chilena.

De acordo com o Título II do Código do Trabalho chileno, que dispõe sobre a proteção à maternidade, à paternidade e à vida familiar, as trabalhadoras gestantes têm direito à licença-maternidade no período de seis semanas antes e de doze semanas depois do parto, e esse é um direito irrenunciável. Durante esses períodos, a mulher fica proibida de trabalhar.

O pai faz jus à licença-paternidade de cinco dias, também um direito irrenunciável, que pode ser utilizada a partir do momento do parto, de forma contínua, excluindo-se o descanso semanal, ou ser distribuída no decorrer do primeiro mês a partir do nascimento da criança.

A licença-paternidade também se aplica ao pai que se encontra em processo de adoção. Nesse caso, ela é contada a partir da notificação da guarda judicial ou da adoção da criança.

Se a mãe morrer no parto ou durante o período de licença posterior a ele, o que restar da licença poderá ser usufruído pelo pai ou por quem tiver a guarda da criança.

Se o parto ocorrer depois das seis semanas a partir da data em que a mulher tiver se afastado do trabalho, o descanso pré-natal se estende até o nascimento da criança, descontando-se esse período do descanso pós-natal.

Se, como consequência do parto, decorrer uma enfermidade que impeça a mãe de voltar ao trabalho após as doze semanas do descanso pós-natal, ele será prorrogado pelo tempo fixado pelo serviço encarregado da atenção médica.

Se o parto ocorrer antes da 33ª semana de gestação ou se o recém-nascido pesar menos de 1,5 quilo, o descanso pós-natal é aumentado para 18 semanas. Em caso de partos múltiplos, o descanso pós-natal é aumentado por 7 dias corridos para cada criança nascida, a partir do segundo bebê. Se ocorrerem simultaneamente essas circunstâncias (parto prematuro ou criança com baixo peso e parto de gêmeos), a regra para a extensão do descanso pós-natal será aquela que proporcione a maior duração.

A trabalhadora tem direito a uma licença pós-natal parental de doze semanas em continuação à licença-maternidade, recebendo um benefício cuja base de cálculo será a mesma do benefício da licença-maternidade.

A mãe pode optar por voltar ao trabalho, em tempo parcial (meio expediente), após o término da licença-maternidade. Nesse caso, a licença pós-natal parental será de 18 semanas, e ela receberá 50% do benefício e 50% do salário fixo, sem prejuízo de outras remunerações de caráter variável a que tenha direito. Para exercer essa opção, a trabalhadora deverá avisar formalmente ao empregador com antecedência mínima de 30 dias. Se não houver esse aviso, ela terá que usufruir as 12 semanas de licença pós-natal parental como inicialmente previsto.

Se pai e mãe forem empregados, qualquer um deles, conforme escolha da mãe, poderá usufruir da licença pós-natal parental, a partir da sua sétima semana, pelo número de semanas que a mãe indicar. As semanas utilizadas pelo pai deverão estar no período final da licença e darão a ele direito a um benefício equivalente à sua remuneração de referência. Para que o pai faça uso da licença pós-natal parental, ele deverá avisar a seu empregador com antecedência mínima de dez dias, devendo uma cópia dessa comunicação ser enviada, no mesmo prazo, ao empregador da mãe.

Também fará jus à licença pós-natal parental a trabalhadora ou o trabalhador que tenha adotado criança ou adolescente ou tenha obtido judicialmente sua guarda. Se a criança tiver menos de 6 meses de idade, o adotante terá direito também à licença e ao benefício por 12 semanas.

A mulher que se encontra em licença-maternidade, seja no período padrão ou em período suplementar ampliado (em razão de enfermidade decorrente do parto, de parto prematuro ou múltiplo, por exemplo), e os trabalhadores em uso de licença pós-natal parental têm direito a um benefício pago pela previdência social, equivalente à média da sua remuneração mensal líquida.

Quando a saúde de uma criança menor de 1 ano de idade requerer cuidados domiciliares por causa de doença grave, a mãe trabalhadora terá direito a uma licença e ao benefício social pelo período determinado pelo serviço médico. No caso de ambos os pais serem trabalhadores, qualquer um deles, conforme a escolha da mãe, pode gozar da licença e do benefício. O pai tem direito à licença e ao benefício se a mãe tiver falecido ou se ele tiver a guarda da criança por decisão judicial.

A trabalhadora ou o trabalhador que tenha a seu cuidado uma criança com menos de 1 ano de idade, em razão de tutela outorgada judicialmente ou de cuidado pessoal como medida de proteção, também tem direito à licença e ao benefício. Esse direito será estendido ao cônjuge ou companheiro civil, nos mesmos termos indicados.

4.2.3 Cuba

De acordo com o Decreto-Lei nº: 339/2016, que dispõe sobre a maternidade e a trabalhadora, a mãe empregada tem direito a uma licença-maternidade que se divide em dois períodos: um pré-natal de 6 semanas, para garantir o seu descanso no período próximo ao parto, e um pós-natal de 12 semanas, para sua recuperação e cuidado da criança. Se a gravidez for múltipla, o período pré-natal é aumentado para 8 semanas.

Durante o período da licença-maternidade, a mãe que tiver trabalhado pelo menos 75 dias nos 12 meses anteriores à data do início do afastamento tem direito a um benefício econômico, pago pela previdência social, equivalente ao salário médio recebido nos 12 meses imediatamente anteriores ao início da licença pré-natal. Se a trabalhadora grávida não atender a esse requisito, ela poderá se afastar do emprego pelo mesmo período para a licença-maternidade, antes e depois do parto, mas sem remuneração. Nesse caso, se for comprovada a necessidade de proteção da unidade familiar, será concedido um benefício assistencial.

Se o nascimento ocorrer antes do início do período pré-natal (seis semanas antes da data prevista do parto), o benefício econômico é limitado ao período pós-natal. Se ocorrer dentro do prazo do período pré-natal, a diferença do que foi pago a mais a título de benefício econômico é deduzida do pagamento que corresponde ao período pós-natal. Se se encerrar o período pré-natal sem que tenha ocorrido o parto, ele se estende à data do nascimento da criança, mas apenas as duas primeiras semanas do novo prazo são remuneradas.

O período pós-parto da licença-maternidade, com duração de 12 semanas, é assegurado integralmente caso a criança venha a falecer após 4 semanas do nascimento. Se a criança falecer antes de 4 semanas de idade, é garantida à mãe uma licença pós-parto de 6 semanas.

Se a mãe morrer no parto ou durante o período pós-parto da licença-maternidade, o pai tem direito aos benefícios econômico e social⁵⁴ que a mãe não usufruiu. Ele pode também determinar que esse direito seja exercido por outrem (avós, irmãos, membros da família materna ou paterna ou outra pessoa), até que a criança complete 1 ano de idade – período que corresponde, nessa hipótese, ao período de licença-maternidade não usufruído pela mãe somado à licença parental de que trataremos adiante. Nesse caso, o benefício é calculado com base nos salários recebidos pelo cuidador da criança nos 12 meses anteriores ao nascimento da criança.

Após o término do período pós-natal da licença-maternidade, inicia-se a licença parental. Essa licença se estende até que a criança complete 1 ano de idade, e a mãe e o pai podem decidir quem cuidará da criança e a forma como essa responsabilidade será distribuída, conforme uma das seguintes opções:

a mãe pode retornar ao trabalho e receber cumulativamente o salário com o benefício social; ou

a mãe pode encarregar os cuidados da criança ao pai ou a um dos avós maternos ou paternos que sejam trabalhadores, fazendo o cuidador jus ao benefício social.

Na primeira opção, o pai ou qualquer dos avós que se encarregue dos cuidados com a criança deve comunicar ao empregador dentro do prazo de quinze dias antes da reincorporação da mãe ao trabalho, para os fins de poder se afastar do trabalho, ressaltando que, havendo o recebimento cumulativo do salário e do benefício social pela mãe, o cuidador do bebê não terá direito a qualquer benefício.

Qualquer que seja a opção da família, o benefício social pago durante a licença parental corresponde a 60% da média dos salários recebidos pelo beneficiário nos 12 meses imediatamente anteriores ao nascimento da criança.

A legislação cubana prevê, ainda, licenças complementares não remuneradas. É o que ocorre quando a criança completa 1 ano de idade e, por ainda necessitar de cuidados, a mãe ou o pai que recebia o benefício social não pode retornar ao trabalho. Nesse caso, o empregador é obrigado a conceder 3 meses de licença não remunerada, ao fim da qual o cuidador ainda pode tirar o período de férias que tenha adquirido. Se, ao final das férias, o cuidador da criança ainda não puder voltar ao trabalho, o empregador pode dar por rescindido o contrato.

4.2.4 Dinamarca

Conforme informa a página da Comissão Europeia na internet, o sistema de licença parental dinamarquês é um dos mais generosos e flexíveis da União Europeia. As mães têm direito a 4 semanas de licença-maternidade antes da data prevista para o parto e 14 semanas após o nascimento da criança; os pais têm direito a 2 semanas de licença-paternidade, a ser usufruída nas primeiras 14 semanas após o parto. Além disso, cada progenitor tem direito a 32 semanas de licença parental.

Os pais podem receber benefícios do Estado, em razão do nascimento do filho, por um máximo de 52 semanas por criança. Dessas, 32 semanas são reservadas para licença parental e podem ser compartilhadas entre os pais. O número total de semanas para licença parental excede o número de semanas para benefícios por licença. Isso significa que os pais podem continuar sua licença parental além do período de benefício de 32 semanas, se assim o desejarem, mas sem remuneração.

No caso de filho biológico, há, nas primeiras semanas após o parto, uma distribuição fixa da licença entre a mãe e o pai, mas o casal tem a opção de organizar as últimas 32 semanas de licença.

A licença de 52 semanas também é concedida na hipótese de adoção de criança de até 9 anos de idade. Nesse caso, o casal é livre para distribuir entre si todo o período do benefício.

Acordos coletivos, contratos individuais ou acordos de local de trabalho podem prever o pagamento dos salários durante todo ou em parte dos períodos de licença. Havendo o pagamento, o empregador receberá o benefício da licença como reembolso.

4.2.5 Finlândia

De acordo com o site da Comissão Europeia, as gestantes têm direito à licença-maternidade e a um benefício social, e os pais, à licença-paternidade, também remunerada. Além disso, o casal tem direito à licença parental.

A licença-maternidade começa no mínimo 30 dias úteis antes da data prevista para o parto. A partir da concessão da licença, a seguridade social finlandesa inicia o pagamento de um benefício de maternidade por um período de 105 dias úteis.

As mães podem requerer um benefício especial de maternidade se, durante a gravidez, tiverem de se ausentar do trabalho antes do período previsto em razão de seu trabalho envolver exposição a substâncias químicas, radiação ou doenças infecciosas, e esses riscos não puderem ser evitados nem seja possível o exercício de outras tarefas no emprego.

O benefício especial é pago até se iniciar o benefício de maternidade, não havendo qualquer redução na duração da concessão deste benefício.

A licença-paternidade tem duração máxima de 54 dias úteis e é usufruída após o nascimento da criança. Durante esse período, o pai faz jus a um benefício de paternidade pago pela seguridade social. O pai pode optar por ficar em casa ao mesmo tempo que a mãe por até 18 dias, devendo o restante da licença-paternidade ser usufruída após a licença parental. O pai também pode optar por usar toda a licença-paternidade após as licenças-maternidade e parental, mas deve-se usar integralmente esse direito antes que a criança complete 2 anos de idade.

A licença parental é de 158 dias úteis e se inicia após a licença-maternidade, sendo esse período remunerado pela seguridade social. Se o empregador efetuar pagamentos durante as licenças-maternidade, paternidade ou parental, a seguridade paga um benefício diário por esse período à empresa.

A licença parental pode ser usufruída pela mãe ou pelo pai, se forem casados ou companheiros. No caso de adoção de criança com menos de 7 anos de idade, a licença também é concedida a ambos os pais, desde que a relação tenha sido oficialmente registrada.

A licença pode ser usada em tempo integral ou parcial. Ambos os pais podem tirar licença parental em tempo integral por até dois períodos, cada um com duração mínima de doze dias úteis. A licença parental em tempo parcial deve ser ajustada pelos pais com seus empregadores, a fim de determinar como se dará a redução da jornada de trabalho e do salário por pelo menos dois meses. Os pais em licença parental parcial podem cuidar da criança em dias ou semanas alternados, ou ainda pode ser acertado que um pai fique com a criança no período da manhã e o outro, à tarde.

4.2.6 França

Segundo a página do governo da França na internet, a duração da licença-maternidade varia em função do número de crianças que a família já tem. Para o primeiro e o segundo filhos, a licença pré-natal é de 6 semanas e a licença pós-parto dura 10 semanas, totalizando 16 semanas de licença-maternidade. Do terceiro filho em diante, a mãe tem direito a 8 semanas de licença pré-natal e 18 semanas de licença pós-parto, completando 26 semanas. A mãe pode renunciar a uma parte da licença, mas ela deve obrigatoriamente se afastar do trabalho por pelo menos 8 semanas (dessas, 6 após o parto).

A trabalhadora pode antecipar o início da licença pré-natal em até duas semanas, em caso de nascimento do terceiro filho, e em até quatro semanas, em caso de nascimento de gêmeos. Se a licença pré-natal for antecipada, a duração da licença pós-parto será reduzida pelo mesmo período.

Em caso de parto prematuro, a duração total da licença-maternidade é mantida, pois o tempo de licença pré-natal não usufruído é acrescido à duração da licença pós-parto. Um período suplementar de licença é previsto se a prematuridade for maior do que seis semanas e houver necessidade de hospitalização. Nesse caso, a licença-maternidade é prolongada por uma duração igual ao número de dias decorridos entre a data do parto e a data do início da licença pré-natal inicialmente prevista. Em caso de parto tardio, a licença pré-natal é prolongada até a data do nascimento da criança, sem redução do repouso pós-parto.

Na hipótese de morte da mãe durante a licença-maternidade, o pai da criança pode se beneficiar do direito que a mãe não usufruiu. Caso o pai não requeira o direito, ele pode ser concedido a outra pessoa que seja companheira da mãe e que fique responsável por cuidar da criança.

O benefício social durante a licença-maternidade corresponde a 100% do salário de referência da mãe, não podendo ser inferior a 9,53 nem superior a 87,71 euros por dia.⁵⁵ Convenções coletivas podem prever condições de indenizações mais favoráveis do que as da seguridade social, podendo manter até o salário integral. Para ter direito ao benefício social, a mãe deve estar filiada à seguridade social por pelo menos 10 meses antes da data prevista para o parto, tendo trabalhado ao menos 150 horas nos 90 dias antes do afastamento e contribuído para a previdência por 6 meses antes do afastamento do trabalho.

Para o pai, a legislação francesa prevê duas licenças: a licença de nascimento e a licença-paternidade. A licença de nascimento, que tem duração de três dias úteis, é concedida por ocasião do parto, mas não precisa ser usufruída a partir da data do nascimento da criança, podendo ser tirada em uma data próxima, fixada em acordo com o empregador. Para fazer jus a essa licença, basta que o empregado trabalhe na França, não havendo nenhuma condição de nacionalidade nem de carência. O período de licença de nascimento é remunerado normalmente, como dias trabalhados, e conta como tempo de trabalho efetivo.⁵⁶

Apenas o pai tem direito à licença de nascimento porque ela é acumulável com a licença-paternidade, mas não com a licença-maternidade. A licença de nascimento é concedida ao pai (ou a outro trabalhador que, embora não seja o pai, seja companheiro da mãe) e é remunerada pela seguridade social.

A duração da licença-paternidade é de onze dias consecutivos (ou dezoito, no caso de gêmeos), mas o pai pode tirar um período menor, se desejar. O empregado deve avisar ao seu empregador pelo menos um mês antes do início da licença.

A licença-paternidade não precisa ser usufruída logo em seguida à licença de nascimento, mas deve começar no máximo aos 4 meses de idade do bebê. Esse prazo é adiado em caso de hospitalização da criança, retomando-se sua contagem, desde o início, após a alta hospitalar. O prazo também é adiado em caso de morte da mãe, contando-se os 4 meses, nesse caso, após o final da licença pós-natal transferida ao pai.

Para fazer jus à licença-paternidade, o pai deve ter contribuído para a seguridade social por pelo menos 10 meses antes da data do afastamento. Deve também ter trabalhado pelo menos 150 horas nos 3 meses antes do início da licença, ou por 600 horas nos 12 meses anteriores, se exercer atividade sazonal ou descontinuada. Durante a licença-paternidade, o pai deve cessar qualquer trabalho assalariado, mesmo se trabalhar para diversos empregadores. O benefício social durante a licença-paternidade corresponde a 100% do salário de referência do pai, sujeito a um teto, nos mesmos moldes do benefício da licença-maternidade.

A legislação francesa concede aos trabalhadores uma licença parental em tempo integral, por ocasião do nascimento ou da adoção de uma criança, cuja duração varia em função do número de crianças nascidas ou adotadas simultaneamente. Para ter direito à licença parental, o trabalhador ou trabalhadora deve ter ao menos um ano de trabalho na empresa.

A duração inicial da licença parental em tempo integral é de 1 ano, podendo ser prorrogada sob algumas condições. A licença pode ser renovada 2 vezes, no caso de 1 ou 2 crianças nascidas simultaneamente; se forem mais de 2 crianças, a licença pode ser renovada 5 vezes. A data do fim da licença também depende do número de crianças: para 1 criança, no máximo até os 3 anos de idade; para 2 crianças, até a data de entrada na escola maternal; para 3 ou mais crianças, até que completem 6 anos de idade. Na hipótese de doença, de acidente grave ou de criança com deficiência, a licença parental pode ser prorrogada por até mais 1 ano.

A licença parental, incluindo suas renovações, deve ser tirada de forma contínua, podendo cada período de prorrogação ser mais longo ou mais curto do que o precedente.

A duração do benefício pago em decorrência da licença parental não coincide, necessariamente, com o período de afastamento do emprego, mas varia em função do número de crianças e da situação familiar. Por exemplo, para um casal com apenas 1 filho, é pago um benefício de 397,20 euros para cada um dos pais, durante 6 meses, dentro do limite do primeiro aniversário da criança.

O trabalhador deve comunicar a seu empregador a data de início da licença parental e a duração do afastamento. Se a licença parental começa imediatamente após a licença-maternidade ou de adoção, essa comunicação deve ser feita no mínimo um mês antes do término desta licença; caso contrário, a comunicação deve ser feita no mínimo dois meses antes do início da licença parental. As prorrogações da licença parental ou sua modificação para licença em tempo parcial devem ser informadas ao menos um mês antes do termo inicialmente previsto. O empregador não pode recusar o pedido do trabalhador.

Durante a licença parental, o contrato de trabalho fica suspenso, os salários não são pagos e o trabalhador não pode exercer outro emprego. Por acordo entre o trabalhador e o empregador, a licença pode ser interrompida antecipadamente, sendo esse acordo desnecessário se ocorrer a morte da criança ou uma diminuição importante dos recursos financeiros domésticos, a qual não deve estar ligada à licença parental. O empregado tem que informar ao empregador a intenção de interromper a licença pelo menos um mês antes da data em que pretenda retomar suas atividades.

4.2.7 Noruega

Segundo pesquisa da Universidade Norueguesa de Ciência e Tecnologia, não existe uma nomenclatura única para os períodos de afastamento dos pais em razão do nascimento de uma criança na Noruega. A licença à gestante, concedida à mãe antes do nascimento da criança, e a licença de nascimento, que deve ser usufruída pela mãe após o parto, fazem parte de um período mais longo, denominado “licença parental”, que segue a licença de nascimento. O Ministério das Crianças, Igualdade e Inclusão Social, que paga o benefício, refere-se a todos esses afastamentos do trabalho como “período benefício parental”.

Além da licença parental, é possível à gestante usufruir de uma licença de até doze semanas quando tiver que se afastar do trabalho em razão de riscos químicos, biológicos ou físicos, caso o empregador não possa oferecer outra função, na empresa, compatível com suas condições. Nesse período, ela recebe do governo um benefício na mesma proporção do auxílio-doença.

O período propriamente considerado como de licença-maternidade (licença à gestante e licença de nascimento somadas) tem duração máxima de 13 semanas (3 semanas antes e 10 semanas após o parto). É obrigatório que a mãe tenha no mínimo 6 semanas após o parto por razões de saúde. Não há flexibilidade no uso desses períodos. Assim, se o parto ocorrer antes da data prevista (e a mãe usar menos do que as 3 semanas de licença à gestante a que teria direito), o tempo restante não pode ser usado após o nascimento da criança. Durante esse tempo, a mãe faz jus ao pagamento de um benefício mensal correspondente a até 100% do seu salário, limitado a 6 vezes o salário de benefício norueguês.

O pai tem direito a uma licença de duas semanas após o parto, mas esse período não é pago pelo governo. O pagamento depende de acordos individuais ou coletivos entre empregados e empregadores, e a maioria dos empregados está coberta por acordos nesse sentido.

A licença-paternidade é flexível de várias formas. Em primeiro lugar, se os pais da criança não viverem juntos, a licença pode ser usufruída por outra pessoa que possa auxiliar a mãe nesse período (por exemplo, os avós). Além disso, como a lei não estabelece exatamente quando a licença deve ter início (diz apenas que ela tem conexão com o parto), normalmente a regra é interpretada como duas semanas antes ou duas semanas após o parto. Ademais, a licença pode ser dividida, podendo o pai, por exemplo, tirar um ou dois dias para acompanhar o parto, voltar ao trabalho e, depois que a mãe e a criança tiverem alta, usar o restante da licença. Por fim, essa licença também pode ser usada por pais adotivos quando tiverem a guarda da criança.

Após a licença de nascimento, os pais têm direito ao que normalmente consideramos como licença parental em si (que corresponde ao terceiro período da licença parental na legislação norueguesa, concedida após as licenças à gestante e de nascimento).

Somando-se todos os períodos (a licença à gestante, a licença de nascimento e o período compartilhado), a licença parental norueguesa pode durar 49: ou 59 semanas, conforme escolha dos pais, o que influenciará no valor do benefício parental pago pelo governo. Do período após o nascimento, 10 semanas são obrigatoriamente concedidas à mãe (cota da mãe) e 10 semanas, ao pai (cota do pai).⁵⁷ As restantes 26 ou 36 semanas são a parte familiar da licença e podem ser usufruídas indistintamente pela mãe ou pelo pai.

Se a opção do casal for pela licença de 49 semanas, o benefício parental será de 100% da remuneração de referência do beneficiado, limitado a 6 vezes o salário de benefício. Se o casal escolher a licença de 59 semanas, o benefício corresponderá a 80% da remuneração de referência, também limitado a 6 vezes o salário de benefício. Acordos coletivos podem prever que os empregadores paguem eventual diferença entre a remuneração e o benefício.

A parte familiar da licença parental não precisa ser usufruída imediatamente após a licença de nascimento (que ocorre nas primeiras 6 semanas após o parto), sendo possível adiar períodos do benefício parental até que a criança complete 3 anos de idade, desde que o pai ou a mãe esteja empregado em tempo integral durante o período adiado. Também é possível que os pais combinem, no todo ou em parte (mas de forma igual), o benefício parental com o trabalho em tempo parcial. Nesse caso, se receberem, a título de benefício parental, um valor menor do que o valor a que fariam jus, o período do benefício será prolongado.

Ademais, com exceção do período correspondente à licença de nascimento, é permitido que os pais tirem a licença ao mesmo tempo, encurtando a duração do pagamento do benefício.

Com exceção das semanas referentes à licença à gestante e à licença de nascimento, as mesmas regras de licença parental asseguradas aos pais biológicos também o são aos pais adotivos.⁵⁸

4.2.8 Portugal

A legislação portuguesa, por meio do Decreto-Lei nº: 89/2009, regulamenta os benefícios concedidos durante os afastamentos do trabalho no âmbito da proteção à parentalidade, entre eles, o benefício parental inicial e o adicional. Fazem jus aos benefícios os trabalhadores e trabalhadoras que tenham trabalhado nos 6: meses anteriores à data do parto ou da adoção.

O benefício parental inicial é concedido pelo período de 120 ou 150 dias consecutivos, e os pais podem reparti-los livremente entre si, observadas algumas regras devidas à condição biológica da mãe. A esses períodos de 120: ou 150: dias podem ser acrescidos mais 30 dias consecutivos se, na divisão da licença, cada um dos pais usufruir, de forma exclusiva, 1 período consecutivo mínimo de 30 dias ou 2: períodos de 15 dias, após o período de licença parental inicial exclusiva da mãe. O: benefício também é prorrogado no caso de nascimentos múltiplos, acrescentando-se 30 dias consecutivos para cada criança, além da primeira.

O benefício parental inicial exclusivo da mãe pode ser concedido por um período de até 30 dias antes do parto e, obrigatoriamente, por 6 semanas após o parto. Esses períodos integram o tempo total de concessão do benefício parental inicial (de 120 ou 150 dias).

Em caso de incapacidade física ou psíquica da mãe, enquanto essa condição se mantiver, ou de morte, o tempo de benefício parental inicial exclusivo da mãe que não tenha sido usufruído por ela é atribuído ao pai, por, no mínimo, 30 dias. Esse direito também é garantido ao pai no caso de morte ou incapacidade física ou psíquica da mãe não beneficiária nos 120 dias após o parto.

O benefício parental inicial exclusivo do pai é de vinte dias. Dez deles são obrigatórios e podem ser usufruídos em dias consecutivos ou intercalados nos trinta dias seguintes ao parto, devendo cinco deles ser usufruídos imediatamente após o parto. Os dez dias facultativos da licença parental inicial exclusiva do pai podem ser tirados de forma consecutiva ou intercalada, mas devem coincidir com a licença parental inicial da mãe. Em caso de nascimentos múltiplos, o benefício parental inicial exclusivo do pai é acrescido de dois dias úteis para cada criança além da primeira, os quais devem ser utilizados imediatamente após cada período.

O benefício parental inicial é suspenso durante eventual período de internação hospitalar da criança ou do progenitor que estiver utilizando o benefício.

A lei portuguesa também concede o benefício por adoção a candidatos a adotantes de crianças e adolescentes menores de 15 anos de idade, desde que não se trate de adoção de filho de cônjuge ou companheiro do beneficiário. Aplicam-se ao benefício por adoção as mesmas regras do benefício parental inicial, com as devidas adaptações. Em caso de incapacidade física ou psíquica ou de morte do beneficiário candidato a adotante, sem que tenha usufruído toda a duração do benefício, o tempo não utilizado pode ser atribuído ao cônjuge ou companheiro pelo período remanescente ou por um mínimo de 14 dias. No caso de adoções múltiplas, os períodos mencionados são acrescidos de 30 dias por cada adoção, além da primeira.

O benefício parental adicional é concedido por um período de até três meses a qualquer um ou a ambos os pais biológicos ou adotantes, alternadamente, durante o gozo da licença parental adicional, desde que usufruída imediatamente após o período de concessão do benefício parental inicial ou do benefício parental adicional do outro progenitor.

A remuneração de referência para o cálculo dos benefícios é a média do total das remunerações auferidas nos seis meses anteriores à data do parto ou da adoção.⁵⁹ O montante diário do benefício parental inicial corresponde às seguintes porcentagens da remuneração de referência do beneficiário:

para a licença inicial de 120 dias, 100%; ou 80%, se os pais usufruírem do direito de acrescer 30 dias a essa licença, em decorrência da forma de partilha;

para a licença inicial de 150 dias, 100%; ou 83%, se os pais usufruírem do direito de acrescer 30 dias a essa licença, em decorrência da forma de partilha;

para o benefício parental inicial exclusivo do pai, 100%;

para o benefício parental adicional, 25%;

para os benefícios por adoção, aplicam-se as mesmas porcentagens a que se referem os itens 1 e 2.

5 GARANTIA NO EMPREGO E DISCRIMINAÇÃO NO TRABALHO

A OIT considera que a proteção da mulher contra a demissão durante e após o parto combinada com medidas de licença durante e após a gestação são instrumentos políticos fundamentais para proteger a situação das mães no mercado de trabalho.

A proteção do emprego da mulher em função da maternidade é amplamente adotada pelas legislações nacionais em quase todo o mundo. De acordo com o estudo “Maternity and paternity at work: law and practice across the world”, da OIT, em apenas 20 dos 165 países estudados não há qualquer lei de proteção ao emprego da mulher grávida ou puérpera.⁶⁰ Nos demais países, as legislações preveem alguma estabilidade, mas de forma bastante variável: em alguns casos, a vedação do despedimento praticamente não admite exceções;⁶¹ em outros, a mulher não pode ser despedida por razões relacionadas à maternidade, mas a demissão é permitida quando não há essa motivação.⁶²

Entretanto, como alerta a própria OIT em seu estudo:

(...) as disposições legislativas relativas à proteção do emprego e à não discriminação só são eficazes se implementadas na prática. A má implementação pode resultar de uma série de lacunas: falta de conscientização dos requisitos e direitos legais por trabalhadores e empregadores; falta de mecanismos de queixas acessíveis, acessíveis, confiáveis e rápidos; relutância em reivindicar ou buscar direitos por medo de custos, exposição ou represália; falta de monitoramento e fiscalização; falta de sanções ou outras soluções e muitas outras razões. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 85)

Com efeito, o fato de haver legislação garantidora do emprego da mulher durante e após a gravidez não parece ser suficiente para mantê-la no mercado de trabalho. Pesquisa realizada pela doutora Cecilia Machado, professora da Escola Brasileira de Economia e Finanças (EPGE) da Fundação Getúlio Vargas (FGV), identificou que praticamente metade das mulheres perde o emprego após o término da licença-maternidade no Brasil:

A pesquisa “Mulheres perdem trabalho após terem filhos” indica que há imediata queda no emprego das mães ao fim da licença-maternidade e, depois de 24 meses, metade delas saem do mercado – na maior parte das vezes, por iniciativa do empregador. O objetivo foi mensurar a trajetória de emprego das mulheres após se tornarem mães. Para isso foi realizado o acompanhamento de mães de 47 meses antes até 47 meses após a licença-maternidade, a partir de dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e feita a análise estatística das informações.

Os resultados obtidos foram que a probabilidade de emprego das mães no mercado de trabalho formal aumenta gradualmente até o momento da licença, e decai depois. Além disso, a queda no emprego se inicia imediatamente após o período de proteção ao emprego garantido pela licença (quatro meses). Após 24 meses, quase metade das mulheres que tiram licença-maternidade está fora do mercado de trabalho, um padrão que se perpetua inclusive 47 meses após a licença. A maior parte das saídas do mercado de trabalho se dá sem justa causa e por iniciativa do empregador. No entanto, os efeitos são bastante heterogêneos e dependem da educação da mãe: trabalhadoras com maior escolaridade apresentam queda de emprego de 35% 12 meses após o início da licença, enquanto a queda é de 51% para as mulheres com nível educacional mais baixo. Algumas empresas vêm possibilitando às funcionárias estenderem a licença-maternidade por dois meses. Para as que tiram seis meses de licença há uma maior probabilidade de continuarem empregadas seis meses após a licença (uma diferença de 7,5 pontos percentuais), mas esta vantagem é reduzida a zero 12: meses após a licença. Este foi o primeiro estudo sobre licença-maternidade com tal riqueza de informações sobre a trajetória das trabalhadoras em um país em desenvolvimento e mostra que o mercado de trabalho no Brasil é diferente do existente nas economias desenvolvidas em termos de desigualdade salarial, discriminação e informalidade. O estudo indica que, no Brasil, a licença-maternidade de 120 dias não é capaz de reter as mães: no mercado de trabalho, mostrando que outras políticas (como expansão de creches e pré-escola) podem ser mais eficazes para atingir tal objetivo, especialmente para proteger as mulheres com menor nível educacional. A pesquisa mostra aos formuladores de política que a extensão da licença-maternidade (no Brasil, para seis meses) tem protegido as trabalhadoras que se tornam mães, ao menos por algum período após seu retorno ao emprego. (MACHADO, 2016)

Embora a professora Cecilia Machado chame atenção para uma diferença entre o mercado de trabalho brasileiro e os das economias desenvolvidas em termos de desigualdade salarial, discriminação e informalidade, o que os dados da OIT revelam é que as dificuldades das mulheres que retornam da licença-maternidade se fazem presentes nas diversas regiões do mundo e em países dos mais variados níveis econômicos. Assim dispõe o já mencionado estudo da OIT:

Por exemplo, um estudo sobre a proteção da maternidade nas fábricas de roupas no Camboja constatou que trabalhadores e seus supervisores de linha tinham muito pouca consciência dos detalhes dos direitos e pagamentos da licença-maternidade. (...) No Reino Unido, um estudo descobriu que 71% das mulheres que sofreram demissão ou desvantagem com base na maternidade não tomaram nenhuma ação, nem mesmo para relatar o assunto a um supervisor ou gerente. (...) Na Eslováquia, a proteção judicial para casos de discriminação é muito limitada, proporcionando apenas uma compensação limitada quando a discriminação é provada, o que serve como um impedimento para a apresentação de casos em face das altas taxas judiciais e não para deter práticas discriminatórias. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 85-86)

A respeito do Reino Unido, matéria publicada no jornal The Guardian informa que, conforme revela um relatório da Comissão de Igualdade e Direitos Humanos, 54 mil mulheres perdem seus empregos a cada ano por causa da discriminação decorrente da licença-maternidade.

Por causa desse tipo de discriminação, como informa a OIT, diversos países têm adotado iniciativas para tentar melhorar, na prática, a implementação dos direitos legais:

Agendas ativas de pesquisa e medidas de disseminação de informações, como sites, comunicados à mídia e campanhas no local de trabalho podem ser encontradas em vários países (por exemplo, Austrália, Hong Kong (China), Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Singapura e Suécia). Alguns governos criaram órgãos especiais para investigar e monitorar locais de trabalho e receber reclamações. A França, por exemplo, tem uma autoridade constitucional chamada Defensor dos Direitos. Esse órgão recebe e atua como mediador de reclamações e promove informações e pesquisas sobre o princípio da igualdade e da não discriminação. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 86)

Segundo o documento da OIT, o relatório anual de 2012 do Defensor dos Direitos na França⁶³ informa que a gravidez continua como a maior causa de discriminação na França, com 10,6% das mulheres relatando esse tipo de fato ao longo de suas carreiras. Desde 2008, o Defensor dos Direitos na França e a OIT publicam, anualmente, o “Barômetro sobre discriminação no trabalho”, cuja edição de 2014 revelou que um terço das mulheres foram vítimas de discriminação no local de trabalho e que o gênero, juntamente com a gravidez e a maternidade, continuam sendo as principais causas de discriminação.

Continua o estudo da OIT:

Na Austrália, a Lei do Trabalho Justo de 2009 prevê mecanismos para promover pesquisa e educação e para investigar, monitorar e reforçar o cumprimento das leis antidiscriminatórias. Na Espanha, a Inspetoria Trabalhista e Previdenciária intensificou os esforços para monitorar a conformidade das empresas com as disposições sobre igualdade, descobrindo violações e impondo sanções. No Uruguai, uma comissão tripartite para igualdade de tratamento e oportunidades lidera os esforços para promover a igualdade de gênero, incluindo os princípios de proteção à maternidade, na negociação coletiva e direcionou com sucesso os esforços para estender a igualdade de oportunidades e tratamento aos trabalhadores domésticos. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 86)

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As origens dos direitos às licenças-maternidade e paternidade são claramente ligadas às condições biológicas de cada gênero, mas também aos papéis historicamente desempenhados por homens e mulheres na sociedade.

A progressiva inserção da mulher no mercado de trabalho fez surgir a necessidade de criação de normas que garantissem o cuidado com o recém-nascido, mas sempre sob a ótica de que essas tarefas eram atribuição exclusiva da mulher, enquanto se manteve o entendimento de que cabe precipuamente ao homem prover o sustento da família.

A ampliação de normas de proteção à maternidade se tornou, com o passar do tempo, uma armadilha para a própria mulher trabalhadora. Ao mesmo tempo que são necessárias para a proteção da família, reforçaram seu papel como cuidadora da casa, gerando discriminação contra o seu trabalho e barreiras para a sua contratação pelas empresas. Afinal, as mulheres são vistas como trabalhadoras que custam mais caro, tendo em vista os afastamentos a que têm direito em função da maternidade.

A evolução da consciência da necessidade de se incentivar a igualdade de gênero, diminuindo a discriminação da mulher no mercado de trabalho e na sociedade como um todo, incentivando o papel do pai nos cuidados com a família, além dos novos arranjos familiares, têm levado vários países a um movimento progressivo de criação de leis que preveem o direito à licença parental, que pode ser compartilhada entre homens e mulheres. Isso, no entanto, não tem sido suficiente em muitos casos.

Conforme a avaliação da OIT, no prefácio do seu estudo:

(...) os direitos e práticas que reconhecem a necessidade fundamental e a responsabilidade pela paternidade de mulheres e homens se reforçam mutuamente e são cruciais para a obtenção de qualidade de oportunidade e tratamento. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014)

Contudo, ainda é muito baixa a utilização de licenças de puericultura pelos pais. Assim:

(...) o aumento da licença parental dos pais é um objetivo importante da política, não apenas para melhorar a igualdade de gênero no mercado de trabalho e em casa, mas também para o benefício mútuo de pais e filhos, aumentando o envolvimento, cuidado e tempo dos homens com seus filhos a longo prazo. (...) Políticas de licença parental mais justas também aumentam a probabilidade de que as mulheres retornem ao emprego depois da licença e gastem mais tempo em trabalho remunerado. (ADDATI, CASSIRER, GILCHRIST, 2014, p. 61-62)

Discussões sobre medidas legislativas tendentes a adotar a licença parental em nosso país devem, portanto, levar em consideração a experiência internacional. A simples previsão legal dessa licença, sem o estabelecimento de critérios que determinem ou, ao menos, incentivem seu compartilhamento igualitário, poderá não contribuir para a diminuição da discriminação contra a mulher, sendo possível até mesmo que a agrave, caso se confirme, no Brasil, o que já se observa em diversos países, mesmo nos mais desenvolvidos: a tendência de que a mulher continue assumindo quase integralmente os cuidados com a família, com pouca ou nenhuma participação do homem.

REFERÊNCIAS

ADDATI, Laura; CASSIRER, Naomi; GILCHRIST, Katherine. Maternity and paternity at work: law and practice across the world. International Labor Office, Genebra: ILO, 2014. Disponível em: <https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_242615.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2019.

A ORIGEM do conceito de “licença de parto”. Luminaria, 2011. Disponível em: <https://luminaria.blogs.sapo.pt/491733.html>. Acesso em: 25 jun. 2019.

BRANDTH, B.; KVANDE, E. Norway country note. In: BLUM, S.; KOSLOWSKI, A.; MACHT, A.; MOSS, P. (eds.) International review of leave policies and research, 2018. Disponível em: <https://www.leavenetwork.org/fileadmin/user_upload/k_leavenetwork/country_notes/2018/FINAL.Norway2018.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2019.

BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>. Acesso em: 27 jul. 2020.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 27 jul. 2020.

BRASIL. Decreto-Lei nº: 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a Consolidação das Leis do Trabalho. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm>. Acesso em: 27 jul. 2020.

CHILE. Lei nº: 20.545, de 17 de outubro de 2011. Altera as regras sobre a proteção à maternidade e incorpora a autorização parental pós-natal. Disponível em: <https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/89227/102397/F2124137515/CHL89227.pdf>. Acesso em: 25 jun.2019.

CUBA. Decreto-Lei nº: 339, de 2016. Da maternidade da trabalhadora. Disponível em: <https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/106074/129928/F130605421/DECRETO%20LEY%20339%20CUBA.pdf>. Acesso em: 25 jun.2019.

EUROPEAN COMMISSION. Employment, Social Affairs and Inclusion. Country profiles – Denmark: Policies and progress towards investing in children. Disponível em: <https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=1248&intPageId=3638&>. Acesso em: 25 jun. 2019.

EUROPEAN COMMISSION. Employment, Social Affairs and Inclusion. Finland: – Maternity and paternity. Disponível em: <https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=1109&intPageId=4514&>. Acesso em: 25 jun. 2019.

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MACHADO, Cecilia. Mulheres perdem trabalho após terem filhos. 2016. Disponível em: <https://portal.fgv.br/think-tank/mulheres-perdem-trabalho-apos-terem-filhos>. Acesso em: 25 jun. 2019.

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ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Recomendação nº: 165. Recomendação sobre a Igualdade de Oportunidades e de Tratamento para Homens e Mulheres Trabalhadores: Trabalhadores com Encargos de Família. 1981b. Disponível em: <https://www.ilo.org/brasilia/convencoes/WCMS_242744/lang--pt/index.htm>. Acesso em: 27 jul. 2020.

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PORTUGAL. Decreto-Lei nº: 89, de 2009. Regulamenta a proteção na parentalidade, no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção, dos trabalhadores que exercem funções públicas integrados no regime de proteção social convergente. Disponível em: <https://dre.pt/pesquisa/-/search/603958/details/maximized>. Acesso em: 27 jul. 2020.

REPUBLIQUE FRANÇAISE. Service-Public.fr. Congés dans le secteur privé. Disponível em: <https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/N510>. Acesso em: 25 jun. 2019.

TOPPING, A. Maternity leave discrimination means 54,000 women lose their jobs each year. The Guardian, 2015. Disponível em: <https://www.theguardian.com/money/2015/jul/24/maternity-leave-discrimination-54000-women-lose-jobs-each-year-ehrc-report>. Acesso em: 25 jun. 2019.

UNITED STATES OF AMERICA. The Family and Medical Leave Act. 1993. Disponível em: <https://www.dol.gov/agencies/whd/fmla/law>. Acesso em: 25 jun. 2019.

8 Consultora legislativa da Câmara dos Deputados na área de direito do trabalho e processual do trabalho, bacharel em administração de empresas e direito, especialista em direito do trabalho.

9 Albânia, Áustria, Azerbaijão, Belarus, Belize, Benin, Bósnia e Herzegovina, Bulgária, Burkina Faso, Cazaquistão, Chipre, Cuba, Eslováquia, Eslovênia, Holanda, Hungria, Itália, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, Macedônia do Norte, Mali, Marrocos, Moldávia, Montenegro, Noruega, Peru, Portugal, República Dominicana, Romênia, São Tomé e Príncipe, Senegal, Sérvia e Suíça.

10 O Brasil ratificou a Convenção nº: 3 em 26 de abril de 1934, e a Convenção nº: 103 em 18 de junho de 1965.

11 As convenções da OIT “são tratados internacionais que definem padrões e pisos mínimos a serem observados e cumpridos por todos os países que os ratificam. A ratificação de uma convenção ou protocolo da OIT por qualquer um de seus 187 Estados-Membros é um ato soberano e implica sua incorporação total ao sistema jurídico, legislativo, executivo e administrativo do país em questão, tendo, portanto, um caráter vinculante”. As recomendações, por sua vez, “não têm caráter vinculante em termos legais e jurídicos. Uma recomendação frequentemente complementa uma convenção, propondo princípios reitores mais definidos sobre a forma como esta poderia ser aplicada. Existem também recomendações autônomas, que não estão associadas a nenhuma convenção, e que podem servir como guias para a legislação e as políticas públicas dos Estados-Membros” (OIT, [20--?]).

12 O Brasil ratificou a Convenção nº: 158 em 5 de janeiro de 1995, mas a denunciou em 20 de novembro de 1996.

13 Apenas as empresas com regime tributário com base no lucro real podem aderir ao Programa Empresa Cidadã, direito que não é estendido às tributadas com base no lucro presumido nem às optantes do Simples Nacional (regime tributário diferenciado, simplificado e favorecido previsto na Lei Complementar nº: 123/2006).

14 No caso de adoção ou guarda judicial de criança de até 1 ano de idade, o período da licença era de 120 dias; de criança a partir de 1 até 4 anos de idade, 60 dias; e de criança a partir de 4 até 8 anos de idade, 30 dias.

15 Nesse caso, apenas a Suíça não concede a licença parental, que é assegurada nos seguintes países de economia desenvolvida: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Bulgária, Canadá, Chipre, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islândia, Israel, Itália, Japão, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Noruega, Nova Zelândia, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Tcheca, Romênia e Suécia. Informações não disponíveis em Andorra, Guernsey, Ilhas Jersey e San Marino.

16 Albânia, Armênia, Azerbaijão, Belarus, Bósnia e Herzegovina, Cazaquistão, Croácia, Geórgia, Macedônia do Norte, Moldávia, Rússia, Sérvia, Tajiquistão, Turquia, Ucrânia e Uzbequistão. Informações não disponíveis em Quirguistão, Montenegro e Turcomenistão.

17 Os países estudados foram Arábia Saudita, Bahrein, Emirados Árabes Unidos, Iémen, Iraque, Jordânia, Kuwait, Líbano, Qatar e Síria. Não há informações sobre Omã e o Território Ocupado da Palestina.

18 África do Sul, Argélia, Angola, Benin, Botsuana, Burkina Faso, Burundi, Camarões, Cabo Verde, Chade, Comores, Congo, Costa do Marfim, Djibuti, Egito, Eritreia, Etiópia, Gabão, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Ilhas Maurício, Lesoto, Líbia, Madagascar, Malawi, Mali, Marrocos, Mauritânia, Moçambique, Namíbia, Níger, Nigéria, Quênia, República Centro-Africana, República Democrática do Congo, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Senegal, Seicheles, Serra Leoa, Somália, Sudão, Suazilândia, Tanzânia, Togo, Tunísia, Uganda, Zâmbia e Zimbábue.

19 Em novembro de 2018, houve uma alteração na legislação trabalhista sul-africana para prever três novas formas de licença: a licença parental, a licença por adoção e a licença parental de gestação por substituição, mais conhecida no Brasil como “barriga de aluguel”. A rigor, porém, o que a nova lei denomina de licença parental é apenas a ampliação da licença-paternidade, que antes era de três dias e agora é de dez dias consecutivos.

20 Foram estudadas as legislações de Afeganistão, Bangladesh, Brunei Darussalam, Camboja, China, Coreia do Sul, Fiji, Filipinas, Ilhas Salomão, Índia, Indonésia, Irã, Laos, Malásia, Mongólia, Mianmar, Nepal, Paquistão, Papua Nova Guiné, Quiribati, Singapura, Sri Lanka, Tailândia, Vanuatu e Vietnam. Não estavam disponíveis para o estudo os dados de Hong Kong (região administrativa especial da República Popular da China).

21 Foram analisadas as leis de Antígua e Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Equador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Porto Rico, República Dominicana, Santa Lúcia, São Cristóvão-Nevis, Trinidade e Tobago, Uruguai e Venezuela. Não havia informações disponíveis sobre Ilhas Virgens Britânicas e São Vicente e Granadinas.

22 Nas tabelas, o termo “ND/NI/NA” significa “informação que não está disponível, não pôde ser identificada ou não é aplicável”.

23 Os percentuais de remuneração mencionados nas tabelas durante as licenças se referem ao salário do(a) trabalhador(a) no emprego. Não mencionamos a fonte do benefício da licença-maternidade nem da licença-paternidade nas tabelas, tendo em vista que não é esse o objeto do estudo, mas tais informações estão disponíveis nos apêndices do estudo da OIT.

24 Qualquer empregado que não tenha licença acumulada pode ter direito a uma “licença especial”, não remunerada, de até trinta dias por ano. O período total de licença especial não deve exceder mais de seis meses em todo o período de serviço empregado. Quinze dias de “licença de cuidados da maternidade” remunerada são concedidos a servidores públicos do sexo masculino após o nascimento do filho.

25 Um sistema único de licença parental concede 52 semanas de licença, que podem ser compartilhadas entre os pais, podendo a mãe tirar 6 semanas de licença pré-natal.

26 A duração da licença-maternidade é calculada somando-se 45 dias de licença obrigatória a 182 dias (6 meses) de licença pós-natal.

27 Existem provisões para pagamento de benefícios durante a licença-maternidade em 5 estados (Nova York, Nova Jersey, Califórnia, Havaí e Ilha de Rodes). A Califórnia, por exemplo, concede 6 semanas remuneradas com 55% da remuneração.

28 A Lei de Licença Médica e Família (traduzido do inglês “Family and Medical Leave Act”), de 1993, prevê até 12 semanas de licença não remunerada em um período de 12 meses para mulheres e homens que trabalharem para um empregador por pelo menos 1.250 horas nos 12 meses anteriores. Essa lei prevê a licença não remunerada por várias razões, incluindo o parto ou o cuidado de uma criança com menos de 1 ano de idade.

29 Em geral, o benefício é de 70%, até o teto, mais 40% de um valor adicional, até o teto, mais 25% de outro valor adicional.

30 Qualquer dos pais pode tirar “licença doméstica” do final da licença parental até a criança completar 3 anos de idade. Um benefício financiado pelo Estado (pago com impostos municipais e gerais) pode ser concedido a qualquer dos pais se a criança não estiver frequentando uma creche financiada pelo governo local.

31 O benefício mínimo é de 66,7% da remuneração do segurado, mas ele também pode receber um suplemento de maternidade de até 33,3% da remuneração.

32 Cada um dos pais tem direito, se optar pelo trabalho em tempo parcial, a 26 vezes o número de horas de trabalho por semana, por criança. Por exemplo, se a duração do trabalho, no tempo integral, for de 38 horas por semana, o pai terá direito a uma licença de 988 horas, ou seja, 26 semanas. A licença não é remunerada, mas todos os pais que tiram licença parental têm direito a uma redução de impostos para cada hora de licença.

33 A legislação permite 12 semanas de licença-maternidade, mas o benefício de maternidade pode ser pago por até 14 semanas. Para ter direito a esse período mais longo, a trabalhadora deve ter contribuído por 10 dos 14 meses (ou por 15 dos 22 meses) anteriores ao dia em que se afastar do trabalho durante a gravidez. Se a trabalhadora tiver contribuído por 6 dos 14 meses anteriores, ela terá direito a um benefício parcial de maternidade de 7 semanas.

34 Com o acordo da mãe, o pai pode substituí-la durante parte da licença-maternidade (por um período de pelo menos 21 dias consecutivos), começando 6 semanas após a data de nascimento.

35 Além de um dia remunerado de licença compulsória, os pais podem tirar dois dias adicionais de licença remunerada, se a mãe concordar em transferi-los do benefício a que tem direito pela licença-maternidade.

36 A licença parental de seis meses é um direito individual e intransferível. Embora o total da licença concedida à família seja de dez meses, se o pai tirar pelo menos três meses dessa licença, ele tem direito a um mês adicional, aumentando para onze meses a licença parental da família.

37 Se ambos os pais compartilharem partes da licença, o período total pode ser prolongado por até mais catorze meses, como um bônus.

38 Para determinar a duração da licença-maternidade, as catorze semanas de licença remunerada exclusivamente reservada ao pai foram deixadas de lado.

39 A lei norueguesa trata as licenças-maternidade, paternidade e parental como um sistema único, denominado “licença parental”, com uma duração total de 49 ou 59 semanas, dependendo do nível de pagamento. Dessas semanas, 14 são reservadas exclusivamente às mães e 14 são reservadas aos pais (cota do pai). As 21 ou 31 semanas restantes são um direito da família e podem ser usufruídas por qualquer dos pais, conforme determinado pelo casal.

40 Um novo sistema de licença parental foi aprovado na Polônia em junho de 2013. Após a licença-maternidade, um período adicional de 26 semanas, remunerado com 60% do salário do trabalhador, pode ser usado por qualquer dos pais. As mulheres também podem optar por um total de 52 semanas de licença parental remuneradas com 80% ou, após o período obrigatório de 14 semanas de licença-maternidade, podem transferir até 38 semanas para o pai. Qualquer dos pais também pode tirar uma licença de assistência à criança até que ela complete 4 anos de idade, a qual é remunerada com uma taxa fixa de impostos gerais.

41 Desse período, dez dias úteis são obrigatórios e devem ser usufruídos nos trinta dias seguintes ao nascimento do filho, cinco dos quais de modo consecutivo imediatamente após o parto. Os demais dez dias úteis são facultativos e devem coincidir com a licença parental inicial gozada pela mãe.

42 Os pais podem tirar 120 dias de licença parental inicial, remunerada com 100%, ou 150 dias, com 80%. Na licença parental inicial, as mães têm que tirar pelo menos 45 dias (6 semanas) de licença pós-natal. O período restante pode ser dividido entre os pais por acordo mútuo. Um “bônus de compartilhamento” de 30 dias adicionais é concedido se ambos os pais compartilharem a licença. Uma licença parental adicional de 3 meses está disponível para cada pai imediatamente após a licença parental inicial.

43 São concedidos 480 dias de licença parental remunerada por família. Um total de 60 dias é reservado para cada pai (cota da mãe e do pai).

44 A Bósnia e Herzegovina é composta por duas entidades politicamente autônomas: a Federação da Bósnia e Herzegovina e a República Sérvia (também conhecida como República Srpska, que não deve ser confundida com o país Sérvia).

45 A taxa varia de acordo com os regulamentos cantonais: de 50% a 80%, na Federação da Bósnia e Herzegovina; e de 100%, na República da Srpska. O empregador é reembolsado pelo pagamento inicial.

46 A empregada tem o direito à licença pela gestação e pelo parto, assim como para cuidar da criança por um período total de 365 dias. Ela pode iniciar sua licença-maternidade, de acordo com o conselho médico, no máximo 45 dias e no mínimo 28 dias antes da data prevista para o parto. A licença-maternidade deve durar até 3 meses após o parto.

47 Em 2011, o Chile aprovou uma “licença parental pós-natal” remunerada de 12 semanas, além das 12 semanas de licença-maternidade pós-natal. As mães podem optar por transferir até 6 semanas de licença parental remunerada para os pais, o que deve ser feito no período final da licença.

48 Não existem disposições legais expressas sobre a licença-paternidade no Código do Trabalho sírio. No entanto, todos os trabalhadores podem interromper o trabalho por até seis dias por ano (no máximo dois dias de cada vez) por motivos urgentes e válidos. A licença de emergência será deduzida das férias anuais. Os trabalhadores que tenham esgotado suas férias anuais podem tirar uma licença de emergência sem remuneração.

49 De acordo com a Convenção nº: 183 da OIT, a licença-maternidade deve ter duração mínima de 14 semanas, das quais no mínimo 6 deverão ser usufruídas depois do parto.

50 Nova York, Nova Jersey, Califórnia, Havaí e Ilha de Rodes.

51 Na Noruega, no mínimo catorze semanas são reservadas à mãe e catorze, ao pai. Na Suécia, o pai deve tirar no mínimo sessenta dias de licença parental, período denominado de “cota do pai”.

52 Não há informações disponíveis sobre a remuneração da licença-maternidade na Macedônia do Norte.

53 O benefício de maternidade máximo corresponde ao salário mínimo canadense (que não é fixado por mês, mas por hora) e varia de acordo com a província. O valor mais baixo é de 10,96 dólares canadenses, e o mais alto, de 14. A jornada semanal, para o trabalho em tempo integral, varia de 35 a 40 horas.

54 A legislação diferencia o benefício econômico, que é pago à mãe no período de licença antes e após o parto, do benefício social, que é pago durante a licença parental, após o término do período pós-natal.

55 O salário mínimo na França, em 2019, era de 1.521,22 euros, o que equivale a aproximadamente 70 euros por dia.

56 A licença de nascimento também é concedida no caso de adoção de criança e pode ser acumulada com a licença de adoção.

57 A cota do pai não pode ser transferida para a mãe, salvo se o pai estiver enfermo ou incapaz de cuidar da criança ou se os pais não viverem juntos, e também não pode ser usufruída nas primeiras seis semanas após o parto, salvo se se tratar de nascimento de gêmeos ou de adoção.

58 Se a criança for adotada no exterior e não for elegível para a licença parental, os pais recebem um benefício em dinheiro de aproximadamente 15 mil euros.

59 Conforme o artigo 22º, I, do Decreto-Lei nº: 89/2009, “a remuneração de referência a considerar é definida por R/180, em que R representa o total das remunerações auferidas nos seis meses civis imediatamente anteriores ao segundo anterior ao da data do fato determinante da proteção”.

60 São eles: Afeganistão, Argélia, Antígua e Barbuda, Bangladesh, Brunei, Comores, Congo, Dinamarca, Dominica, Emirados Árabes Unidos, Guiné-Bissau, Iêmen, Irã, Mali, México, Nepal, República Centro-Africana, São Tomé e Príncipe, Trinidade e Tobago e Zimbabwe.

61 Como no Brasil e também no Camboja, Chipre, Egito, França, Japão, Lesoto, Níger, Nigéria, Paraguai, Peru, Senegal, Suécia e Uganda.

62 Por exemplo, Barbados, Bélgica, Bulgária, Costa Rica, Cuba, Equador, Finlândia, Gana, Guatemala, Honduras, Líbano, Lituânia, Mongólia, Nicarágua, Nova Zelândia, Panamá, Papua Nova Guiné, República Dominicana, Singapura, Somália, Sudão, Suazilândia e Venezuela.

63 O Defensor dos Direitos (Défenseur des droits) é a autoridade encarregada pela defesa dos direitos dos cidadãos, não apenas perante as administrações (atuando como ombudsman), mas também com prerrogativas especiais na promoção dos direitos da criança e no combate à discriminação.

LEGISLAÇÃO SOBRE ATENÇÃO À SAÚDE DA MULHER BRASILEIRA

Mariza Mendes Lacerda Shaw⁶⁴

1 INTRODUÇÃO

De Confúcio a Aristóteles, o papel de submissão das mulheres na sociedade não deixou de ser considerado sua vocação natural. A defesa da igualdade entre todos os seres humanos começou a se delinear com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. À época, uma mulher⁶⁵ propôs, nos mesmos termos, a Declaração dos Direitos da Mulher e da Cidadã. Em seu preâmbulo, há o seguinte texto:

(...) que esta declaração possa lembrar sempre, a todos os membros do corpo social seus direitos e seus deveres; que, para gozar de confiança, ao ser comparado com o fim de toda e qualquer instituição política, os atos de poder de homens e de mulheres devem ser inteiramente respeitados; e, que, para serem fundamentadas, doravante, em princípios simples e incontestáveis, as reivindicações das cidadãs devem sempre respeitar a constituição, os bons costumes e o bem-estar geral. (GOUGES, [20--?])

As coisas evoluíram desde então e a mulher tem conseguido maior visibilidade no cenário político-social, a começar pelo direito ao voto. Entretanto, apesar de a trajetória para a redução de desigualdades ter sido – e continuar sendo – árdua, a todo momento novas demandas são reconhecidas e surgem iniciativas para seu encaminhamento por meio da legislação.

Conhecer os princípios das leis em vigor torna os cidadãos aptos a buscarem a realização de seus direitos. No que diz respeito à saúde das mulheres, as leis brasileiras têm apresentado avanços significativos no atendimento às suas necessidades, impulsionados tanto por instrumentos internacionais como por movimentos da sociedade. Pensando na conscientização como estratégia de empoderamento, este texto reúne os principais dispositivos relativos à saúde da mulher que vigoram na legislação brasileira.

2 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE ANTECEDENTES

A Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher entrou em vigor no Brasil em 1984. Ela trata da implementação de medidas para eliminar a discriminação contra a mulher em todas as esferas da vida – remuneração e trabalho, educação, representação política, nacionalidade, etc. – com o propósito de permitir seu progresso. Aborda ainda as dificuldades das mulheres do campo. Com referência à saúde, recomenda, em seu art. 12:

1. Os Estados-Partes adotarão todas as medidas apropriadas para eliminar a discriminação contra a mulher na esfera dos cuidados médicos a fim de assegurar, em condições de igualdade entre homens e mulheres, o acesso a serviços médicos, inclusive os referentes ao planejamento familiar.

2. Sem prejuízo do disposto no parágrafo 1º, os Estados-Partes garantirão à mulher assistência apropriada em relação à gravidez, ao parto e ao período posterior ao parto, proporcionando assistência gratuita quando assim for necessário, e lhe assegurarão uma nutrição adequada durante a gravidez e a lactância. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1979)

A convenção instou todos os países-membros a inscreverem nos textos constitucionais ou legais o princípio da igualdade entre homens e mulheres e a defenderem sua implementação. Foi criado um comitê que acompanha o cumprimento dos seus termos. A atuação desse órgão levou o Estado brasileiro à inédita condenação por um caso de morte materna em 2007.

Em 1994, aconteceu no Cairo a Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento (CIPD), que se dedicou a analisar questões de desenvolvimento, o que reflete a crescente tomada de consciência de que população, pobreza, sistemas de produção e de consumo e o meio ambiente estão tão intimamente inter-relacionados que nenhum desses aspectos pode ser analisado isoladamente.

A conferência faz recomendações no sentido de se enfatizar a importância de se emancipar e empoderar as mulheres e eliminar todas as desigualdades em todos os setores; de se tratar da participação política, da educação, da atuação no mercado de trabalho, da garantia de meio ambiente saudável para alcançar um desenvolvimento sustentado e sustentável. Na equiparação de status entre mulheres e homens, recomenda que se tornem explícitas práticas discriminatórias, tráfico, exploração e violência sexual; quanto à interação com os homens, orienta que se busque maior entendimento e parceria harmoniosa, com responsabilidades partilhadas. O valor das meninas na sociedade deve ser enfatizado desde a escola e devem ser oferecidas condições para o bem-estar e desenvolvimento de todos os potenciais. Esses fatores certamente influenciam a condição de saúde das mulheres.

Quanto ao planejamento familiar, a conferência traz como objetivos:

a) ajudar casais e indivíduos a alcançar seus objetivos reprodutivos numa infraestrutura que promova a saúde ótima, a responsabilidade e o bem-estar familiar e respeite a dignidade de todas as pessoas e seus direitos de escolher a quantidade, o espaçamento e a oportunidade do nascimento de seus filhos;

b) evitar a gravidez indesejada e reduzir a incidência de gravidezes de alto risco e de morbidade e mortalidade;

c) tornar os serviços de qualidade de planejamento familiar permissíveis, aceitáveis e acessíveis a todos que deles precisam e os queiram, assegurada, porém, sua confidencialidade;

d) melhorar a qualidade da orientação, da informação, educação, comunicação, aconselhamento e serviços de planejamento familiar;

e) aumentar a participação e a partilha de responsabilidade do homem na prática efetiva de planejamento familiar;

f) promover a amamentação para favorecer o espaçamento de nascimentos. (FUNDO DE POPULAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1994)

Adiante, a conferência aborda a atenção a doenças sexualmente transmissíveis e HIV/Aids, pessoas idosas, adolescentes, crianças e grupos minoritários (como os indígenas); trata, ainda, especificamente da saúde da mulher e da maternidade segura; e alerta para a questão das mortes de mulheres em idade reprodutiva causadas por fatores ligados à gravidez, ao parto, ao puerpério ou ao aborto: – a maior parte delas evitável por meio de medidas de pouca complexidade, em especial por meio da atenção à saúde reprodutiva e do acompanhamento de qualidade ao pré-natal e ao parto.

3 CONSTITUIÇÃO E LEIS ORGÂNICAS DA SAÚDE

Acompanhando a tônica de eliminação de desigualdades, vem sendo construído o nosso arcabouço legal. Todos os cidadãos brasileiros, independente de gênero, raça, idade, renda, escolaridade, origem ou residência, detêm, graças ao inclusivo texto da Constituição Federal (CF) de 1988, direito amplo à saúde garantido pelo Estado, ou seja, a medidas que não apenas tratem doenças, mas, principalmente, confiram proteção contra a ocorrência de agravos.

A concretização do conceito de saúde ampliada exige a atuação sempre intersetorial e articulada sobre os mais diversos fatores que podem levar ao adoecimento. O art. 196 da Carta Magna reflete a avançada concepção de que:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução dos riscos de doença e de outros agravos e o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Nesse entendimento, mesmo que as medidas preventivas falhem, o Sistema Único de Saúde (SUS) tem o dever de assegurar o diagnóstico, o tratamento, a recuperação e a reabilitação.

Adiante, o texto constitucional enfatiza as diretrizes de universalidade, que significa que todos os agravos estão cobertos, e de igualdade, que impede qualquer tipo de privilégio. Longo processo de discussão fez com que o conceito evoluísse para “equidade em saúde”, balizada por valores morais e éticos. Baseada em princípios de justiça social, a equidade implica a ponderação dos diferentes determinantes e desigualdades na situação da pessoa para atuar na medida de suas necessidades, alçando toda a comunidade a um patamar homogêneo.

A legislação brasileira avança ainda ao pacificar o conceito de “saúde ampliada” no art. 3º da Lei nº: 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde). Diz o texto:

Art. 3º Os níveis de saúde expressam a organização social e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais.

Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por força do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social.

O texto da Lei nº: 8.142/1990 cria os conselhos e conferências de saúde em todos os níveis de governo. As conferências se realizam a cada 4 anos e apontam os rumos para as políticas de saúde. Os conselhos, instâncias colegiadas permanentes em que há participação paritária de usuários (com relação a representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde), devem atuar no controle, até mesmo financeiro, e no acompanhamento da execução das políticas de saúde e formular estratégias.

Como resultado dessa participação, a 16ª Conferência Nacional de Saúde, ocorrida em 2019, inclui as mulheres entre as populações vulneráveis nos seguintes termos:

Implementar e garantir a saúde integral para as populações vulneráveis, definidas como população em situação de rua, população privada de liberdade, população indígena, população de imigrantes, refugiados e apatriados, população negra, população cigana, população LGBTQIA+, população ribeirinha, pessoas com transtornos mentais, ambulantes, mulheres, pessoas em situação de prostituição, pessoas idosas, pessoas com deficiências físicas, intelectuais, auditivas e visuais, pessoas portadoras de doenças raras e crônicas, pessoas com HIV e outras vulnerabilidades sociais, através da implantação de estrutura física, de RH, insumos, pesquisa e gestão, com ações intersetoriais. Garantir a partir da Atenção Básica o acesso universal aos serviços de saúde sexual e reprodutiva da mulher, fortalecendo o planejamento familiar, a prevenção e o tratamento de IST-Aids, garantindo os procedimentos médicos relacionados à função reprodutora e as suas interrupções e/ou contracepções, de forma que a mulher tenha autonomia sobre os procedimentos, garantindo a humanização do parto, com foco nas especificidades raciais, sociais, culturais e de orientação sexual. (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2019)

Chamam a atenção a diversidade de recortes da população minoritária e o cuidado redobrado a ser conferido a pessoas que acumulam diferentes aspectos de desvantagens. Por esse prisma, é possível perceber que a população brasileira está concentrada em áreas urbanas. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 15,28% das pessoas estão em áreas rurais e as mulheres constituem 51,7% dos habitantes, predominando em faixas etárias mais avançadas. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua) ressalta a persistência de desvantagens sociais entre grupos:

A população de cor ou raça preta ou parda situa-se também, em maior proporção, abaixo das linhas de pobreza, e reside em domicílios com piores condições de moradia e com menos acesso a bens e serviços que a população de cor ou raça branca. Em relação aos indicadores educacionais, embora tenha havido melhora, as desigualdades entre esses dois grupos populacionais permanecem consideráveis e se agravam no decorrer do percurso escolar, atingindo o ápice no ensino superior. Sob os aspectos analisados neste informativo, a desigualdade racial se manifesta também de forma bastante acentuada na dimensão da violência. Assim como na educação, tal cenário demanda políticas públicas com enfoque na população jovem de cor ou raça preta ou parda. No que tange à representação política, as pessoas pretas ou pardas encontram-se sub-representadas em todos os níveis do Poder Legislativo. (IBGE, 2018a)

Em conclusão, de acordo com o IBGE:

De uma forma geral, o caminho a ser percorrido em direção à igualdade de gênero, ou seja, em um cenário onde homens e mulheres gozem dos mesmos direitos e oportunidades em todas as dimensões aqui analisadas, ainda é longo para as mulheres e ainda mais tortuoso se esta for preta ou parda e residir fora dos centros urbanos das Regiões Sul e Sudeste. (IBGE, 2018a)

Este balizamento é essencial para orientar o direcionamento das políticas voltadas à atenção à saúde das mulheres.

4 POLÍTICAS DE SAÚDE

Em paralelo às discussões que embasaram a instituição do SUS, antes mesmo da promulgação da CF/1988, foi formulado o Programa de Assistência Integral à Saúde da Mulher (Paisam), em 1984. Incorporou-se à atenção à saúde feminina a perspectiva de integralidade. A constatação inicial foi de que:

(...) o atendimento à mulher pelo sistema de saúde tem-se limitado, quase que exclusivamente, ao período gravídico-puerperal, e, mesmo assim, de forma deficiente. Ao lado de exemplos sobejamente conhecidos, como a assistência preventiva e de diagnóstico precoce de doenças ginecológicas malignas, outros aspectos, como a prevenção, detecção e terapêutica de doenças de transmissão sexual, repercussões biopsicossociais da gravidez não desejada, abortamento e acesso a métodos e técnicas de controle da fertilidade, têm sido relegados a plano secundário. Esse quadro assume importância ainda maior ao se considerar a crescente presença da mulher na força de trabalho, além do seu papel fundamental no núcleo familiar. (BRASIL, 1985)

A proposta significou grande avanço ao chamar a atenção para a evidente importância de atender a demandas como doenças sistêmicas de maior prevalência no grupo, amamentação, concepção e contracepção, aborto, adolescência e menopausa, câncer de mama, de intestino e de colo do útero, infecções sexualmente transmissíveis, para além do foco usual e restrito ao cuidado com as funções relacionadas à maternidade, ao pré-natal, ao parto e ao puerpério.

Em 2004, foi estabelecida a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PNAISM), que identificou áreas para aprimorar o desempenho.

Nesse balanço são apontadas ainda várias lacunas como atenção ao climatério/menopausa; queixas ginecológicas; infertilidade e reprodução assistida; saúde da mulher na adolescência; doenças crônico-degenerativas; saúde ocupacional; saúde mental; doenças infectocontagiosas e a inclusão da perspectiva de gênero e raça nas ações a serem desenvolvidas. Em 2003, a Área Técnica de Saúde da Mulher identifica ainda a necessidade de articulação com outras áreas técnicas e da proposição de novas ações, quais sejam: atenção às mulheres rurais, com deficiência, negras, indígenas, presidiárias e lésbicas e a participação nas discussões e atividades sobre saúde da mulher e meio ambiente.

Em 2003, a Área Técnica de Saúde da Mulher identifica ainda a necessidade de articulação com outras áreas técnicas e da proposição de novas ações, quais sejam: atenção às mulheres rurais, com deficiência, negras, indígenas, presidiárias e lésbicas e a participação nas discussões e atividades sobre saúde da mulher e meio ambiente. (BRASIL, 2004)

A política perpassa todos os ciclos da vida da mulher e, indiscutivelmente, mira a igualdade de gênero. Ressalta-se a importância da participação dos homens e adolescentes em ações de planejamento familiar. Deste modo, vão sendo reconhecidas e enfocadas as necessidades do grupo, em especial com incorporação dos segmentos mais vulneráveis, e editados diplomas legais e infralegais específicos.

5 PLANEJAMENTO FAMILIAR

A questão do planejamento familiar foi tratada pela CF/1988 nos seguintes termos:

Art. 226. (...)

(...)

§ 7º Fundado nos princípios da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsável, o planejamento familiar é livre decisão do casal, competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e científicos para o exercício desse direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituições oficiais ou privadas.

A regulamentação se deu por meio da Lei nº: 9.263/1996. Ela destaca o enfoque de integralidade da atenção, visto que explicita o cuidado com infecções sexualmente transmissíveis e os cânceres, inclusive do sexo masculino, as ações educativas, além de assegurar o direito ao acesso a métodos de reprodução assistida. O planejamento familiar deve oferecer:

Art. 3º (...)

Parágrafo único. (...)

I – a assistência à concepção e contracepção;

II – o atendimento pré-natal;

III – a assistência ao parto, ao puerpério e ao neonato;

IV – o controle das doenças sexualmente transmissíveis;

V – o controle e a prevenção dos cânceres cérvico-uterino, de mama, de próstata e de pênis.

Apesar de existir a ênfase sobre o acesso ao planejamento familiar, a gravidez na adolescência e o aborto e suas complicações ainda refletem a persistência de grandes dificuldades. Não se conhece a real ocorrência do aborto no país em virtude do estigma e da criminalização.

A gravidez na adolescência, especialmente entre as mais jovens, mais do que falta de informação e de acesso à contracepção, frequentemente traduz violência sexual no ambiente doméstico. É importante observar que a gravidez na adolescência traz grande risco de morte para a mãe e a criança, ou partos prematuros. A questão contribui para a evasão escolar e, consequentemente, perpetua o ciclo da pobreza.

6 PRÉ-NATAL, PARTO, PUERPÉRIO E AMAMENTAÇÃO

Entre os temas que mereceram maior atenção na esfera legislativa, destaca-se o período da primeira infância. O acompanhamento do período de gravidez, parto e puerpério está bem definido na Lei nº: 8.096/1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). É importante assinalar que o texto aborda o direito ao planejamento reprodutivo como instrumento de permitir a concepção responsável e enfatiza a importância da amamentação, inclusive para mulheres privadas de liberdade. São esses os termos da lei:

Art. 8º É assegurado a todas as mulheres o acesso aos programas e às políticas de saúde da mulher e de planejamento reprodutivo e, às gestantes, nutrição adequada, atenção humanizada à gravidez, ao parto e ao puerpério e atendimento pré-natal, perinatal e pós-natal integral no âmbito do Sistema Único de Saúde.:

§ 1º O atendimento pré-natal será realizado por profissionais da atenção primária.

§ 2º Os profissionais de saúde de referência da gestante garantirão sua vinculação, no último trimestre da gestação, ao estabelecimento em que será realizado o parto, garantido o direito de opção da mulher.:

§ 3º Os serviços de saúde onde o parto for realizado assegurarão às mulheres e aos seus filhos recém-nascidos alta hospitalar responsável e contrarreferência na atenção primária, bem como o acesso a outros serviços e a grupos de apoio à amamentação.

§ 4º: Incumbe ao poder público proporcionar assistência psicológica à gestante e à mãe, no período pré e pós-natal, inclusive como forma de prevenir ou minorar as consequências do estado puerperal.

§ 5º A assistência referida no § 4º deste artigo deverá ser prestada também a gestantes e mães que manifestem interesse em entregar seus filhos para adoção, bem como a gestantes e mães que se encontrem em situação de privação de liberdade.

§ 6º A gestante e a parturiente têm direito a 1 (um) acompanhante de sua preferência durante o período do pré-natal, do trabalho de parto e do pós-parto imediato.

§ 7º: A gestante deverá receber orientação sobre aleitamento materno, alimentação complementar saudável e crescimento e desenvolvimento infantil, bem como sobre formas de favorecer a criação de vínculos afetivos e de estimular o desenvolvimento integral da criança.:

§ 8º: A gestante tem direito a acompanhamento saudável durante toda a gestação e a parto natural cuidadoso, estabelecendo-se a aplicação de cesariana e outras intervenções cirúrgicas por motivos médicos.:

§ 9º: A atenção primária à saúde fará a busca ativa da gestante que não iniciar ou que abandonar as consultas de pré-natal, bem como da puérpera que não comparecer às consultas pós-parto.

§ 10. Incumbe ao poder público garantir, à gestante e à mulher com filho na primeira infância que se encontrem sob custódia em unidade de privação de liberdade, ambiência que atenda às normas sanitárias e assistenciais do Sistema Único de Saúde para o acolhimento do filho, em articulação com o sistema de ensino competente, visando ao desenvolvimento integral da criança.

(...)

Art. 9º O poder público, as instituições e os empregadores propiciarão condições adequadas ao aleitamento materno, inclusive aos filhos de mães submetidas a medida privativa de liberdade.

É importante assinalar que, apesar de o texto manifestar preocupação específica com a gravidez na adolescência, são necessárias ações contínuas e intersetoriais para enfrentá-la.

Art. 8º-A. Fica instituída a Semana Nacional de Prevenção da Gravidez na Adolescência, a ser realizada anualmente na semana que incluir o dia 1º de fevereiro, com o objetivo de disseminar informações sobre medidas preventivas e educativas que contribuam para a redução da incidência da gravidez na adolescência.

Parágrafo único. As ações destinadas a efetivar o disposto no caput deste artigo ficarão a cargo do poder público, em conjunto com organizações da sociedade civil, e serão dirigidas prioritariamente ao público adolescente.

A humanização do parto e nascimento, tratada no caput do art. 8º, tem sido questão enfatizada junto aos profissionais e às instituições de saúde, diante de relatos em âmbito mundial de situações de agressão, condutas inadequadas ou violentas, que vieram a ser chamadas de “violência obstétrica”. Até mesmo a questão da excessiva e desnecessária indicação de partos cirúrgicos foi incorporada ao conceito. De acordo com a Organização Mundial da Saúde (OMS):

Relatos sobre desrespeito e abusos durante o parto em instituições de saúde incluem violência física, humilhação profunda e abusos verbais, procedimentos médicos coercivos ou não consentidos (incluindo a esterilização), falta de confidencialidade, não obtenção de consentimento esclarecido antes da realização de procedimentos, recusa em administrar analgésicos, graves violações da privacidade, recusa de internação nas instituições de saúde, cuidado negligente durante o parto levando a complicações evitáveis e situações ameaçadoras da vida, e detenção de mulheres e seus recém-nascidos nas instituições, após o parto, por incapacidade de pagamento. Entre outras, as adolescentes, mulheres solteiras, mulheres de baixo nível socioeconômico, de minorias étnicas, migrantes e as que vivem com HIV são particularmente propensas a experimentar abusos, desrespeito e maus-tratos. (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 2014)

Como importante medida para proteger e tranquilizar a parturiente, o ECA assegura o acompanhamento da gestante, aplicável às esferas pública e privada:

Art. 8º (...)

§ 6º A gestante e a parturiente têm direito a 1 (um) acompanhante de sua preferência durante o período do pré-natal, do trabalho de parto e do pós-parto imediato.:

Para a rede pública de saúde, existe menção específica na Lei nº: 11.108/2005:

Art. 19-J. Os serviços de saúde do Sistema Único de Saúde – SUS, da rede própria ou conveniada, ficam obrigados a permitir a presença, junto à parturiente, de 1 (um) acompanhante durante todo o período de trabalho de parto, parto e pós-parto imediato.

§ 1º: O acompanhante de que trata o: caput deste artigo será indicado pela parturiente.

§ 2º: As ações destinadas a viabilizar o pleno exercício dos direitos de que trata este artigo constarão do regulamento da lei, a ser elaborado pelo órgão competente do Poder Executivo.

§ 3º: Ficam os hospitais de todo o País obrigados a manter, em local visível de suas dependências, aviso informando sobre o direito estabelecido no: caput: deste artigo.

Na esfera dos planos e seguros privados de saúde, a Resolução Normativa nº: 428/2017, da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), estabelece:

Art. 23. O Plano Hospitalar com Obstetrícia compreende toda a cobertura definida no art. 22, acrescida dos procedimentos relativos ao pré-natal, da assistência ao parto e puerpério, observadas as seguintes exigências:

I – cobertura das despesas, incluindo paramentação, acomodação e alimentação, relativas ao acompanhante indicado pela mulher durante:

a) pré-parto;

b) parto; e

c) pós-parto imediato, entendido como o período que abrange 10 (dez) dias após o parto, salvo intercorrências, a critério médico;

II – cobertura assistencial ao recém-nascido, filho natural ou adotivo do beneficiário, ou de seu dependente, durante os primeiros 30 (trinta) dias após o parto.

Recentemente, foi editada a Lei nº: 13.257/2016, que:

(...) dispõe sobre as políticas públicas para a primeira infância e altera a Lei nº: 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), o Decreto-Lei nº: 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal), a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº: 5.452, de 1º de maio de 1943, a Lei nº: 11.770, de 9 de setembro de 2008, e a Lei nº: 12.662, de 5 de junho de 2012.

Com o propósito de proporcionar aos brasileiros as melhores condições no período da primeira infância, a lei chama a atenção para a maternidade e paternidade responsáveis e estabelece:

Art. 14. As políticas e programas governamentais de apoio às famílias, incluindo as visitas domiciliares e os programas de promoção da paternidade e maternidade responsáveis, buscarão a articulação das áreas de saúde, nutrição, educação, assistência social, cultura, trabalho, habitação, meio ambiente e direitos humanos, entre outras, com vistas ao desenvolvimento integral da criança.

(...)

§ 2º As famílias identificadas nas redes de saúde, educação e assistência social e nos órgãos do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente que se encontrem em situação de vulnerabilidade e de risco ou com direitos violados para exercer seu papel protetivo de cuidado e educação da criança na primeira infância, bem como as que têm crianças com indicadores de risco ou deficiência, terão prioridade nas políticas sociais públicas.

§ 3º As gestantes e as famílias com crianças na primeira infância deverão receber orientação e formação sobre maternidade e paternidade responsáveis, aleitamento materno, alimentação complementar saudável, crescimento e desenvolvimento infantil integral, prevenção de acidentes e educação sem uso de castigos físicos, nos termos da: Lei nº: 13.010, de 26 de junho de 2014, com o intuito de favorecer a formação e a consolidação de vínculos afetivos e estimular o desenvolvimento integral na primeira infância.

Na esfera trabalhista, a CF/1988 assegura licença-maternidade de 120 dias e licença-paternidade de 5 dias. A Lei nº: 11.770/2008, que “cria o Programa Empresa Cidadã, destinado à prorrogação da licença-maternidade mediante concessão de incentivo fiscal, e altera a Lei nº: 8.212, de 24 de julho de 1991”, permite a extensão de mais 60 dias para a mulher e 15 para o homem.

7 CÂNCER DE MAMA E DE COLO UTERINO

A tabela 1, atualizada do Instituto Nacional do Câncer (Inca), aponta o número de casos dos cânceres em mulheres. Os de maior frequência no sexo feminino se localizam em mamas, cólon, reto e colo uterino.

Tabela 1 – Cânceres em mulheres brasileiras (2020)

Localização primária | Casos novos | %
Mama feminina | 66.280 | 29,7
Cólon e Reto | 20.470 | 9,2
Colo do útero | 16.590 | 7,4
Traqueia, brônquio e pulmão | 12.440 | 5,6
Glândula tireoide | 11.950 | 5,4
Estômago | 7.870 | 3,5
Ovário | 6.650 | 3,0
Corpo do útero | 6.540 | 2,9
Linfoma não Hodgkin | 5.450 | 2,4
Sistema nervoso central | 5.220 | 2,3
Todas as neoplasias, exceto pele não melanoma | 222.980 | 100,0
Todas as neoplasias | 316.140 | -

Fonte: INSTITUTO NACIONAL DO CÂNCER, 2020.

A mesma fonte informa a maior letalidade dos quatro primeiros tipos.

Para a prevenção, a Lei nº: 11.664/2008 “dispõe sobre a efetivação de ações de saúde que assegurem a prevenção, a detecção, o tratamento e o seguimento dos cânceres do colo uterino e de mama, no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS” e assegura a realização periódica de exames citopatológicos de colo de útero (papanicolaou) e mamografia para mulheres com mais de 40 anos, além de exames complementares para elucidar resultados suspeitos.

A Lei nº: 12.732/2012 estabelece o direito de o paciente do SUS com qualquer neoplasia maligna comprovada fazer o primeiro tratamento – cirurgia, radio ou quimioterapia – em até 60 dias após o laudo diagnóstico.

Assiste, ainda, à mulher mastectomizada o direito à reconstrução, positivado pela Lei nº: 9.797/1999, que:

(...) dispõe sobre a obrigatoriedade da cirurgia plástica reparadora da mama pela rede de unidades integrantes do Sistema Único de Saúde – SUS nos casos de mutilação decorrentes de tratamento de câncer.

A Lei nº: 13.770/2018 “altera as Leis nº: 9.656, de 3 de junho de 1998, e 9.797, de 6 de maio de 1999, para dispor sobre a cirurgia plástica reconstrutiva da mama em casos de mutilação decorrente de tratamento de câncer”. Essa lei trouxe a previsão de não apenas realizar a reconstrução estética no mesmo tempo da cirurgia, quando existirem condições técnicas, como também da simetrização das mamas e reconstituição do complexo aréolo-papilar. A recomposição da estética é elemento importante para o resgate da autoestima e, por consequência, contribui para a melhor recuperação. Importante ressaltar que ela se aplica também a planos e seguros privados de saúde.

Resta assinalar que, a despeito de existirem determinações legais a respeito de prazos para exames e tratamento, o SUS ainda encontra dificuldades em cumpri-las. Ainda é comum o diagnóstico em fases tardias das doenças por dificuldade de acesso ou da qualidade das imagens.

8 VIOLÊNCIA DOMÉSTICA E SEXUAL

A Lei nº: 12.845/2013 “dispõe sobre o atendimento obrigatório e integral de pessoas em situação de violência sexual”. O texto determina que todos os hospitais devem fazer a referência para assistência psicológica, acompanhamento de sorologia e tratamento de intercorrências, como infecções sexualmente transmissíveis.

Art. 3º O atendimento imediato, obrigatório em todos os hospitais integrantes da rede do SUS, compreende os seguintes serviços:

I – diagnóstico e tratamento das lesões físicas no aparelho genital e nas demais áreas afetadas;

II – amparo médico, psicológico e social imediatos;

III – facilitação do registro da ocorrência e encaminhamento ao órgão de medicina legal e às delegacias especializadas com informações que possam ser úteis à identificação do agressor e à comprovação da violência sexual;

IV – profilaxia da gravidez;

V – profilaxia das Doenças Sexualmente Transmissíveis – DST;

VI – coleta de material para realização do exame de HIV para posterior acompanhamento e terapia;

VII – fornecimento de informações às vítimas sobre os direitos legais e sobre todos os serviços sanitários disponíveis.

O Decreto nº: 7.958/2013 “estabelece diretrizes para o atendimento às vítimas de violência sexual pelos profissionais de segurança pública e da rede de atendimento do Sistema Único de Saúde”. Ele determina as condutas da esfera da saúde e da justiça para a humanização do atendimento, com a preocupação de não revitimizar a mulher.

O art. 128 do Código Penal não penaliza a realização da interrupção da gravidez se ela “resulta de estupro e o aborto é precedido de consentimento da gestante ou, quando incapaz, de seu representante legal”. Foi editada a Portaria nº: 1.508/2005, que disciplinou o tema no âmbito do SUS.

9 POLÍTICAS VOLTADAS A GRUPOS ESPECÍFICOS

A Lei nº: 12.288/2010, o Estatuto da Igualdade Racial, especifica a garantia de direitos para as comunidades quilombolas:

Art. 8º Constituem objetivos da Política Nacional de Saúde Integral da População Negra:

I – a promoção da saúde integral da população negra, priorizando a redução das desigualdades étnicas e o combate à discriminação nas instituições e serviços do SUS;

II – a melhoria da qualidade dos sistemas de informação do SUS no que tange à coleta, ao processamento e à análise dos dados desagregados por cor, etnia e gênero;

III – o fomento à realização de estudos e pesquisas sobre racismo e saúde da população negra;

IV – a inclusão do conteúdo da saúde da população negra nos processos de formação e educação permanente dos trabalhadores da saúde;

V – a inclusão da temática saúde da população negra nos processos de formação política das lideranças de movimentos sociais para o exercício da participação e controle social no SUS.

Parágrafo único. Os moradores das comunidades de remanescentes de quilombos serão beneficiários de incentivos específicos para a garantia do direito à saúde, incluindo melhorias nas condições ambientais, no saneamento básico, na segurança alimentar e nutricional e na atenção integral à saúde.

A Portaria nº: 992/2009, que institui a Política Nacional de Saúde Integral da População Negra, reconhece a situação de desvantagem que esta grande parcela de brasileiros enfrenta, como a falta de renda e de acesso a serviços de saúde e o racismo (um grande determinante das condições de saúde do grupo). Um reflexo disso é a maior incidência de problemas que refletem as falhas na atenção, em especial do período pré-natal e do parto, como sífilis congênita e mortes por causas maternas e no período neonatal. A ocorrência de anemia falciforme, glaucoma e hipertensão demanda maior cuidado por parte das equipes de saúde. Chama a atenção ainda a grande ocorrência de mortes violentas ou por acidentes, em especial entre os jovens.

Outro grupo que merece abordagem diferenciada é a população do campo, da floresta e das águas, que enfrenta situações particulares resultantes das condições de trabalho, da violência no campo, da difícil mobilidade em virtude das grandes distâncias geográficas ou de acesso. A partir de 2012, foram editadas diversas portarias com o objetivo de estender o cuidado a essas pessoas, em especial com a disponibilização, na Amazônia Legal e no Pantanal do Mato Grosso do Sul, de unidades básicas de saúde fluviais e equipes de saúde da família fluviais e ribeirinhas.

De acordo com a Portaria nº: 2.488/2011, as unidades básicas fluviais devem:

Adotar circuito de deslocamento que garanta o atendimento a todas as comunidades assistidas, ao menos até 60 dias, para assegurar a execução das ações de atenção básica pelas equipes, visando minimamente à continuidade de pré-natal, puericultura e cuidado continuado de usuários com condições crônicas dentro dos padrões mínimos recomendados.

Entretanto, pela dificuldade de acesso aos soros, o atendimento a situações de emergência, como acidentes ofídicos e escorpionismo, tem acontecido tardiamente, o que contribui para o pior prognóstico e a ocorrência de mortes.

De acordo com o que recomendou a 13ª Conferência Nacional de Saúde, instituiu-se, por meio da Portaria nº: 2.836/2011, a Política Nacional de Saúde Integral de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais, contemplando demandas como hormonioterapia e cirurgias para redesignação. São consideradas ainda as desvantagens sociais do grupo, exposto a discriminação, violência, risco de Aids e infecções sexualmente transmissíveis.

O Decreto nº: 7.053/2009, a Política Nacional para a População em Situação de Rua (PNPR), prevê o melhor conhecimento do grupo para implementar medidas adequadas na esfera da saúde e assistência social. Como afirmam Souto et al.:

Entre os agravos e doenças de maior incidência sobre o segmento, destacam-se: o alcoolismo e a dependência a outras drogas; doenças mentais e diversas formas de sofrimento psíquico, frequentemente gerados pela perda ou precarização dos laços familiares e sociais, e da própria identidade social; as Infecções Sexualmente Transmissíveis (IST); a Síndrome da Imunodeficiência Adquirida (Aids); a tuberculose; e as doenças dermatológicas. (SOUTO et al., 2016)

Para oferecer cuidados mais próximos, criaram-se os consultórios de rua, contemplados na Política Nacional de Atenção Básica (PNAB):

As equipes deverão realizar suas atividades de forma itinerante, desenvolvendo ações na rua, em instalações específicas, na unidade móvel e também nas instalações das Unidades Básicas de Saúde do território onde está atuando, sempre articuladas e desenvolvendo ações em parceria com as demais equipes de atenção básica do território (UBS e NASF), e dos Centros de Atenção Psicossocial, da Rede de Urgência e dos serviços e instituições componentes do Sistema Único de Assistência Social, entre outras instituições públicas e da sociedade civil. (BRASIL, 2012)

A Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional (PNAISP), estabelecida por meio da Portaria Interministerial nº: 1/2014, atendeu à recomendação de diversas conferências nacionais de saúde. A população carcerária feminina tem crescido e demanda atenção ginecológica e obstétrica.

A Lei nº: 7.210/1984, Lei de Execução Penal, destaca:

Art. 14. A assistência à saúde do preso e do internado de caráter preventivo e curativo, compreenderá atendimento médico, farmacêutico e odontológico.

§ 1º (Vetado).

§ 2º Quando o estabelecimento penal não estiver aparelhado para prover a assistência médica necessária, esta será prestada em outro local, mediante autorização da direção do estabelecimento.

§ 3º Será assegurado acompanhamento médico à mulher, principalmente no pré-natal e no pós-parto, extensivo ao recém-nascido.

Adiante, observa a situação da apenada e do cuidado a seus filhos:

Art. 83. (...)

(...)

§ 2º Os estabelecimentos penais destinados a mulheres serão dotados de berçário, onde as condenadas possam cuidar de seus filhos, inclusive amamentá-los, no mínimo, até 6 (seis) meses de idade.

§ 3º Os estabelecimentos de que trata o § 2º: deste artigo deverão possuir, exclusivamente, agentes do sexo feminino na segurança de suas dependências.

Recentemente, foi acrescentado parágrafo único ao art. 292 do Código Penal por meio da Lei nº: 13.434/2017:

Art. 292. (...)

Parágrafo único.: É vedado o uso de algemas em mulheres grávidas durante os atos médico-hospitalares preparatórios para a realização do parto e durante o trabalho de parto, bem como em mulheres durante o período de puerpério imediato.

Observa-se, assim, a ampliação das políticas públicas de saúde, impulsionadas de forma importante pelas conferências de saúde. No entanto, a despeito dos termos postos nos textos das leis citadas, a concretização do que determinam enfrenta incontáveis obstáculos. Um grande desafio é a plena realização dos direitos assegurados no arcabouço legal brasileiro.

10 AÇÃO INTERNACIONAL

É importante assinalar que o mundo tem se organizado em torno do cumprimento de metas que atuam diretamente não apenas sobre a saúde, mas sobre inúmeros de seus determinantes. Em 2000, a Organização das Nações Unidas (ONU) propôs e 191 países adotaram o desafio de alcançar os “Objetivos de desenvolvimento do milênio”, a serem atingidos em 15 anos, a saber:

1 – Acabar com a fome e a miséria;

2 – Oferecer educação básica de qualidade para todos;

3 – Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;

4 – Reduzir a mortalidade infantil;

5 – Melhorar a saúde das gestantes;

6 – Combater a Aids, a malária e outras doenças;

7 – Garantir qualidade de vida e respeito ao meio ambiente;

8 – Estabelecer parcerias para o desenvolvimento.

Ao final do prazo, renovou-se a agenda de propostas de metas para o ano 2030, agora os ambiciosos “Objetivos de desenvolvimento sustentável”. A igualdade de gênero e o empoderamento de mulheres e meninas constituem o Objetivo: 5. Pessoas em situação de vulnerabilidade, educação, acesso a saneamento e alimentação, entre outros tópicos, são mencionados com ênfase. Busca-se assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades. Diz o texto:

Para promover a saúde física e mental e o bem-estar, e para aumentar a expectativa de vida para todos, temos de alcançar a cobertura universal de saúde e o acesso a cuidados de saúde de qualidade. Ninguém deve ser deixado para trás. Comprometemo-nos a acelerar os progressos alcançados até o momento na redução da mortalidade neonatal, infantil e materna, dando um fim a todas essas mortes evitáveis antes de 2030. Estamos empenhados em garantir o acesso universal aos serviços de saúde sexual e reprodutiva, inclusive para o planejamento familiar, para a informação e para a educação. Iremos igualmente acelerar o ritmo dos progressos realizados na luta contra a malária, HIV/AIDS, tuberculose, hepatite, ebola e outras doenças e epidemias transmissíveis, incluindo a abordagem em relação à crescente resistência antimicrobiana e ao problema das doenças negligenciadas que afetam os países em desenvolvimento. Estamos comprometidos com a prevenção e o tratamento de doenças não transmissíveis, incluindo distúrbios de comportamento, de desenvolvimento e neurológicos, que constituem um grande desafio para o desenvolvimento sustentável. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2015)

O Objetivo 3 lida mais diretamente com questões de saúde e enfoca questões da mulher e da criança entre os desafios mais relevantes:

Objetivo 3. Assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades

3.1 até 2030, reduzir a taxa de mortalidade materna global para menos de 70: mortes por 100.000 nascidos vivos

3.2 até 2030, acabar com as mortes evitáveis de recém-nascidos e crianças menores de 5 anos, com todos os países objetivando reduzir a mortalidade neonatal para pelo menos até 12 por 1.000 nascidos vivos e a mortalidade de crianças menores de 5 anos para pelo menos até 25: por 1.000 nascidos vivos

3.3 até 2030, acabar com as epidemias de AIDS, tuberculose, malária e doenças tropicais negligenciadas, e combater a hepatite, doenças transmitidas pela água, e outras doenças 18 transmissíveis

3.4 até 2030, reduzir em um terço a mortalidade prematura por doenças não transmissíveis por meio de prevenção e tratamento, e promover a saúde mental e o bem-estar

3.5 reforçar a prevenção e o tratamento do abuso de substâncias, incluindo o abuso de drogas entorpecentes e uso nocivo do álcool

3.6 até 2020, reduzir pela metade as mortes e os ferimentos globais por acidentes em estradas

3.7 até 2030, assegurar o acesso universal aos serviços de saúde sexual e reprodutiva, incluindo o planejamento familiar, informação e educação, bem como a integração da saúde reprodutiva em estratégias e programas nacionais

3.8 atingir a cobertura universal de saúde, incluindo a proteção do risco financeiro, o acesso a serviços de saúde essenciais de qualidade e o acesso a medicamentos e vacinas essenciais seguros, eficazes, de qualidade e a preços acessíveis para todos 3.9 até 2030, reduzir substancialmente o número de mortes e doenças por produtos químicos perigosos e por contaminação e poluição do ar, da água e do solo

3.a fortalecer a implementação da Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco da Organização Mundial de Saúde em todos os países, conforme apropriado

3.b apoiar a pesquisa e o desenvolvimento de vacinas e medicamentos para as doenças transmissíveis e não transmissíveis, que afetam principalmente os países em desenvolvimento, proporcionar o acesso a medicamentos e vacinas essenciais a preços acessíveis, de acordo com a Declaração de Doha sobre o Acordo TRIPS e Saúde Pública, que afirma o direito dos países em desenvolvimento de utilizarem plenamente as disposições do Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS, na sigla em inglês) sobre flexibilidades para proteger a saúde pública e, em particular, proporcionar o acesso a medicamentos para todos

3.c aumentar substancialmente o financiamento da saúde e o recrutamento, desenvolvimento, treinamento e retenção do pessoal de saúde nos países em desenvolvimento, especialmente nos países de menor desenvolvimento relativo e nos pequenos Estados insulares em desenvolvimento

3.d reforçar a capacidade de todos os países, particularmente os países em desenvolvimento, para o alerta precoce, redução de riscos e gerenciamento de riscos nacionais e globais à saúde. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2015)

11 CONCLUSÃO

Pelo que se constata dos exemplos apresentados, existe crescente mobilização em prol da eliminação de desigualdades de todas as naturezas, tanto no Brasil como no restante do mundo. A atuação ampla sobre os determinantes da saúde das mais diversas naturezas certamente trará reflexos sobre o bem-estar de toda a população. O aperfeiçoamento da atenção à saúde da mulher e da criança vem sendo reiteradamente priorizado, o que mostra que ainda se tem muito a progredir.

A legislação tende a incorporar as demandas da sociedade manifestadas por meio das conferências de saúde, o que é extremamente importante. Por vezes, as determinações resultantes são mais ambiciosas do que a realidade consegue concretizar. No entanto, as sinalizações de progresso são positivas para a consolidação de direitos e a eliminação das desigualdades que têm impacto perverso na saúde das pessoas.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Lei nº: 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm>. Acesso em: 6 mar. 2020.

BRASIL. Lei nº: 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm>. Acesso em: 2 mar. 2020.

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BRASIL. Lei nº: 9.797, de 6 de maio de 1999. Dispõe sobre a obrigatoriedade da cirurgia plástica reparadora da mama pela rede de unidades integrantes do Sistema Único de Saúde – SUS nos casos de mutilação decorrentes de tratamento de câncer. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9797.htm>. Acesso em: 13 mar. 2020.

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BRASIL. Lei nº: 11.770, de 9 de setembro de 2008. Cria o Programa Empresa Cidadã, destinado à prorrogação da licença-maternidade mediante concessão de incentivo fiscal, e altera a Lei no: 8.212, de 24 de julho de 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11770.htm>. Acesso em: 5 mar. 2020.

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64 Consultora legislativa da Câmara dos Deputados na área de saúde pública e sanitarismo.

65 Olympe de Gouges foi uma dramaturga, ativista política, feminista e abolicionista francesa que desafiou visões convencionais sobre uma série de questões, especialmente o papel das mulheres como cidadãs. Por fim, suas ideias e ações acabaram por levá-la à guilhotina.

COTAS DE GÊNERO NAS ELEIÇÕES

Geraldo Leite⁶⁶

1 INTRODUÇÃO

Na origem da minguada representação política das mulheres, encontra-se a rejeição à própria ideia de igualdade e paridade de gênero. A exclusão feminina dos centros de poder e dos espaços públicos de decisão política, a qual não deixa de ser proposital ou providencial, é um modo eficaz de manutenção das demais violências e exclusões, que foram “naturalizadas” ao longo do tempo e assim permanecem nos dias de hoje.

A assimetria da representação política se constitui como negação dos pressupostos do Estado democrático de direito: desconsidera a cidadania e a dignidade da pessoa humana como fundamentos da República Federativa do Brasil; descumpre o objetivo fundamental de construir uma sociedade livre e solidária; viola a igualdade de direitos e deveres que deve existir nas relações entre homens e mulheres; e atenta contra direitos políticos fundamentais.

Nesse contexto, as cotas de gênero nas eleições foram introduzidas na legislação brasileira como a principal ação afirmativa para o enfrentamento da minguada representatividade das mulheres. Apesar de importante e necessária, a medida percorreu caminhos desencontrados na Justiça Eleitoral e nos partidos políticos, caminhos esses que cruzam com a ausência quase absoluta de efetividade nos primeiros anos de vigência das cotas de gênero, passam pela fraude como mecanismo ilícito de aplicação e chegam, por fim, à conversão da observância das cotas em pressuposto de validade das chapas de candidatos às eleições proporcionais.

Para se alcançar a quadra atual da matéria, em 2018 o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) entendeu que os partidos políticos devem aplicar as cotas de gênero tanto na repartição dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanhas (mais conhecido como fundo eleitoral) como na distribuição do tempo destinado à propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão, devendo reservar, em um caso e outro, o mínimo de 30%⁶⁷ para as candidaturas do sexo feminino.

Indo mais além, em 2019 a Justiça Eleitoral também decidiu que a regularidade da observância das cotas de gênero é uma condição necessária de validade da própria chapa de candidatos às eleições proporcionais. Desse modo, a constatação de fraude na aplicação das referidas cotas induz à cassação integral da chapa de candidatos, incluídos aqueles que não participaram da trama e até mesmo as mulheres que eventualmente tenham sido eleitas.⁶⁸

Essa decisão examinou denúncia de fraude às cotas de gênero praticada por candidatos a vereador no município de Valença do Piauí, externada no fato de que algumas das candidatas escolhidas em convenção não praticaram atos de campanha, não compareceram às urnas e não receberam votos, sem contar que algumas tinham parentes próximos disputando o mesmo cargo. Após reconhecer a fraude, o TSE cassou o registro de 29 candidatos registrados pelas coligações, incluindo o registro e o diploma de 2 mulheres eleitas.

Tais situações ensejam problematizações concernentes à baixa representatividade política das mulheres, ao caráter tímido e paliativo das cotas de gênero nas chapas eleitorais, à indisposição das direções partidárias para a sua observância e à existência de fraude quando da composição das listas de candidatas. Por outro lado, também causa perplexidade a decisão proferida pela Justiça Eleitoral, que alcançou indistintamente todos os integrantes da chapa, inclusive mulheres eleitas, quer tenham participado ou não da fraude.

O problema suscitado supõe um diálogo com o princípio democrático, com os direitos fundamentais, com os direitos de igualdade e de participação política e, por fim, com os limites da atuação do Poder Judiciário.

Dessa forma, este artigo analisa a configuração dos direitos políticos como direitos fundamentais, as possíveis causas da sub-representação política feminina e a adoção das cotas de gênero como ação afirmativa necessária para o enfrentamento do problema; examina o modelo brasileiro de cotas em comparação com outros países latino-americanos; e, por fim, analisa criticamente a decisão da Justiça Eleitoral, a qual acerta ao apontar a reprovabilidade da fraude, mas excede ao desconstituir a verdade das urnas e a vontade do eleitor.

2 OS DIREITOS POLÍTICOS COMO DIREITOS FUNDAMENTAIS

A história do constitucionalismo moderno se confunde com a própria história da proteção dos direitos fundamentais. Nesse percurso, os direitos individuais e os direitos políticos foram posicionados como direitos de primeira hora, pois são considerados indispensáveis para a proteção das pessoas contra o arbítrio do poder do Estado e para a formação de vínculos de identidade e pertencimento a uma comunidade sociopolítica de iguais.

Propondo rompimento com a cultura medieval e novo posicionamento do homem como centro da história, da compreensão de si mesmo e do mundo à sua volta, a modernidade apresentou promessas de emancipação e autonomia reconhecidas entre pessoas iguais, em que os destinatários do direito posto pelo Estado seriam ao mesmo tempo os seus coautores, mediante procedimentos públicos de formação da vontade comum. Nesse diapasão, a modernidade inaugurou um pensamento político que evoluiu no sentido da combinação entre poder soberano, direito estatal e nação como componentes de estruturação da vida social, afirmando desde o princípio o direito à participação política.

É verdade que os elementos fundidos em conceitos como “Estado nacional” e “nação de cidadãos de um mesmo Estado” remetam a processos ocorridos paralelamente na história. Todavia, a transformação do Estado Moderno em Estado Democrático desempenhou o papel de catalisador, em que a autocompreensão nacional constituiu o contexto cultural no qual súditos puderam se tornar cidadãos politicamente ativos (HABERMAS, 2004).

O constitucionalismo que se desenvolveu à luz da modernidade apresentou características que sintetizam ou traduzem aquelas pretensões, notabilizando-se pela existência de uma Constituição cuja natureza é jurídica, pela universalidade dos direitos e das liberdades, os quais são amparados por instrumentos processuais de garantia, e pela adoção de mecanismos de limitação do poder político. Ademais, o Estado Moderno inaugura uma ordem social cujo estatuto se notabiliza pela associação entre pessoas livres e iguais definidas em termos jurídicos, em que vínculo jurídico-político, titularidade de direitos e coautoria da ordem jurídica estatal são as especificidades que marcam a relação entre sujeitos de direitos (MOREIRA, 2007).

O Estado liberal, que representa a experiência política concreta inspirada na modernidade, surge, então, como antítese ao Estado absolutista. À antiga máxima princeps legibus solutus⁶⁹ opõem-se limites internos e externos, consubstanciados nos direitos civis e políticos, na separação dos poderes e na soberania formal do povo. O Estado se funda sob uma lei fundamental, a constituição, à qual, tanto ele como os seus agentes e atividades, em todos os poderes, estão submetidos, permanecendo subordinados a um sistema normativo. Os seus cidadãos, não mais súditos, são sujeitos de direitos, nascem livres e iguais e assim devem permanecer.

Ocorre que a nota distintiva do direito no Estado liberal é o seu caráter essencialmente formal. De um lado, torna-se monopólio do Estado, que se consolida como única fonte de produção jurídica, fazendo-o mediante procedimentos legislativos formais. De outro, não atua no sentido da emancipação social, econômica ou política, pois cabe aos indivíduos perseguirem os seus fins pessoais, fazendo uso dos talentos e das possibilidades de que dispõem. Sendo assim, o Estado liberal clássico é absenteísta: os direitos fundamentais são basicamente negativos no sentido de delimitar a atuação estatal, e a lei, expressão da vontade geral, é abstrata e genérica.

A igualdade nesse novo paradigma – por força da qual se suprimem tanto os privilégios como os estigmas de nascimentos, que eram típicos do período medieval e do Antigo Regime – tem um sentido preciso e igualmente formal. Esgota-se no aspecto jurídico, pois é em face da lei, e tão somente da lei, que todas as pessoas se igualam. Também é perante a lei que não haverá diferenciações entre as pessoas.

Isso explica porque a desigualdade política, ao lado de tantas outras desigualdades, se torna uma das marcas do Estado liberal. O direito de voto nasce masculino e censitário, permanecendo excluídas a maior parte da população e a totalidade das mulheres. Ao mesmo tempo, movimentos reivindicatórios são duramente reprimidos e o direito de participação política, como hoje o conhecemos, somente foi alcançado mediante lutas renhidas, com um capítulo particular no que concerne aos direitos políticos das mulheres.

Em termos históricos, a partir da década de 1870 e mais fortemente no século: XX, pressionado por desigualdades extremadas e movimentos de toda ordem, o Estado liberal rompe com o princípio da não intervenção e passa a assumir tarefas de planejamento, direção e modificação da estrutura social, ou, ao menos, tarefas de apoio e atenuação de disparidades graves. Nesse momento da evolução do constitucionalismo, “não mais se pressupõe a igualdade dos cidadãos; atribui-se ao Estado a missão de buscar essa igualdade” (DI PIETRO, 2001, p. 25).

O direito, ao seu turno, acompanha as transformações e as novas tarefas do Estado e caminha da abstração e generalidade para a sua transformação em normas cada vez mais carregadas de conteúdo. Essa substantivação do direito tanto se expressa na positivação de novos direitos fundamentais (os direitos sociais e econômicos) quanto na regulamentação do mundo do trabalho e nas profundas alterações do direito de propriedade e contratação, que não é mais pautado unicamente pela autonomia da vontade.

Nesse contexto de progressiva ampliação dos direitos fundamentais e da compreensão da igualdade em termos materiais, os direitos políticos também ganham uma configuração renovada. A percepção de que as desigualdades sociais estão associadas às assimetrias políticas e vice-versa deu origem a movimentos diversificados de reivindicação, como sindicatos, ligas e associações, e também ao surgimento de alguns partidos políticos com plataformas de inclusão social e ampliação da participação.

Essa trajetória de superação da igualdade formal do Estado liberal tem capítulos próprios referentes aos direitos políticos das mulheres, as quais tiveram que abrir frentes de atuação tanto diante do poder político dominante como diante dos próprios maridos, companheiros e familiares. É nesse contexto que se inscrevem a intensa luta liderada pela neozelandesa Kate Sheppard, as diversas prisões da inglesa Emmeline Pankhurst, o martírio da também inglesa Emily Davison, a trajetória da abolicionista e sufragista americana Harriet Tubman (conhecida como Black Moses) e a militância da brasileira Bertha Lutz.

Assim, o direito à participação política e, especialmente, o direito ao voto, de feições originais majoritariamente censitárias e masculinas, foram paulatinamente se transformando para comportar ampliações crescentes, até alcançar o patamar do que hoje se denomina de sufrágio universal ou, em outras palavras, o pleno direito de voto a todos os cidadãos, independentemente de renda, classe social, etnia, sexo ou escolaridade. A história dos direitos políticos das mulheres, contudo, merece um exame apartado.

3 A INTERNACIONALIZAÇÃO DAS AÇÕES PELA CONQUISTA DOS DIREITOS DAS MULHERES

A superação de parte expressiva do ideário liberal, com a reconstituição da igualdade em termos materiais e a reconfiguração lenta e paulatina dos direitos políticos, não assegurou às mulheres direitos políticos igualitários. Na verdade, inaugurado o século XX, na grande maioria dos países o direito de voto ainda era exclusivo dos homens, de sorte que os primeiros movimentos feministas buscaram transformar a condição da mulher na sociedade, com ênfase destacada para o direito de voto como uma das expressões da participação política.⁷⁰

Esse quadro foi positivamente afetado pela criação da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1945, que teve um efeito catalizador para as mulheres que pelejavam, isoladas ao redor do mundo, contra exclusões, discriminações e violências de toda ordem. O emblemático documento “Preâmbulo da carta das Nações Unidas”, de 1945, reafirma, de plano, a “fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana e na igualdade de direitos dos homens e das mulheres”. Com a criação da ONU, a luta pelos direitos das mulheres, com destaque para os direitos políticos, ganhou visibilidade e dimensão internacionais.

Em 20 de dezembro de 1952, foi aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas a “Convenção sobre os direitos políticos da mulher”, cujo preâmbulo declara o direito de toda pessoa de tomar parte na direção dos assuntos públicos de seu país, diretamente ou por intermédio de representantes escolhidos, e o direito de ter acesso, em condições de igualdade, a funções públicas. Dispõe, nos arts. 1º e 2º, que as mulheres terão, em condições de igualdade com os homens, o direito de voto em todas as eleições e serão elegíveis para todos os organismos públicos de eleição, constituídos em virtude da legislação nacional, sem nenhuma restrição.

Em seguida, a ONU aprovou a “Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra a mulher”, conhecida como “Convenção da mulher”, em vigor desde 1981. A convenção possui dois eixos centrais: a promoção dos direitos da mulher na busca da igualdade de gênero e a repressão de quaisquer discriminações. Quanto aos direitos políticos, o art. 7º dispõe que os Estados-Partes tomem medidas para eliminar a discriminação contra a mulher na vida política e pública e garantam, em igualdade de condições com os homens: o direito de votar em todas as eleições e referendos públicos e ser elegível para todos os órgãos cujos membros sejam escolhidos em eleições públicas; a participação na formulação de políticas governamentais, a ocupação de cargos e o exercício de funções públicas; e a participação em organizações e associações não governamentais que atuam na vida pública e política do país.

Além das convenções, a ONU também organizou conferências mundiais com temáticas relacionadas aos direitos das mulheres, sempre com destaque para os direitos políticos. Em 1975, Ano Internacional da Mulher, realizou-se no México a I Conferência Mundial da Mulher,⁷¹ cujo lema era Igualdade, Desenvolvimento e Paz, e o tema central era “a eliminação da discriminação da mulher e o seu avanço social”. Em 1980, realizou-se na Dinamarca a II Conferência Mundial da Mulher,⁷² com o lema Educação, Emprego e Saúde. Em 1985, realizou-se no Quênia a III Conferência Mundial sobre a Mulher,⁷³ que teve como tema central “estratégias orientadas ao futuro, para o desenvolvimento da mulher até o ano 2000”. Em: 1995, realizou-se na China a IV Conferência Mundial sobre a Mulher, cujo tema era “ação para a igualdade, o desenvolvimento e a paz”.

Importante destacar que a “Declaração e plataforma de ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher – Pequim 1995”, mesmo não possuindo a estatura de convenção internacional, é um marco nesse longo percurso pela igualdade de gênero. A referida declaração dispõe a essencialidade de:

(...) um empenho por iguais direitos, responsabilidades e oportunidades, e pela participação equitativa das mulheres e dos homens em todos os órgãos e processos políticos nacionais, regionais e internacionais; e o estabelecimento ou reforço, em todos os níveis, de mecanismos para prestação de contas às mulheres de todo mundo. (ONU, 1995)

A Divisão para o Avanço das Mulheres, uma das quatro agências e escritórios da ONU Mulheres, em revisão sobre as quatro conferências mundiais referidas anteriormente, afirma o seguinte:

A transformação fundamental em Pequim foi o reconhecimento da necessidade de mudar o foco da mulher para o conceito de gênero, reconhecendo que toda a estrutura da sociedade, e todas as relações entre homens e mulheres dentro dela, tiveram que ser reavaliadas. Só por essa fundamental reestruturação da sociedade e suas instituições poderiam as mulheres ter plenos poderes para tomar o seu lugar de direito como parceiros iguais aos dos homens em todos os aspectos da vida. Essa mudança representou uma reafirmação de que os direitos das mulheres são direitos humanos e que a igualdade de gênero era uma questão de interesse universal, beneficiando a todos. (ONU, 1997)

No âmbito regional (América Latina e Caribe), também há ações para promover a igualdade de gênero. Destacam-se a “Convenção interamericana para prevenir, punir e erradicar a violência contra a mulher”, conhecida como “Convenção de Belém do Pará”, bem como a Conferência Regional sobre a Mulher da América Latina e Caribe, que é um órgão subsidiário da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal), que congrega autoridades encarregadas dos temas relacionados à situação das mulheres e das políticas para garantir a equidade de gênero na região.

Na XI Conferência Regional sobre a Mulher da América Latina e Caribe, realizada em 2010, aprovou-se o documento “Consenso de Brasília”, que estabelece a urgência de se incrementar os espaços de participação das mulheres na formação e implementação das políticas em todos os âmbitos do poder público. Além disso, estabelece o seguinte acordo:

Promover a criação de mecanismos e apoiar os existentes para assegurar a participação político-partidária das mulheres que, além da paridade nos registros das candidaturas, assegurem a paridade nos resultados, o acesso igualitário ao financiamento de campanhas e à propaganda eleitoral, assim como sua inserção nos espaços de decisão nas estruturas dos partidos políticos; da mesma forma, criar mecanismos para sancionar o descumprimento das leis neste sentido. (CONSENSO DE BRASÍLIA, 2010)

É preciso registrar, por fim, o documento “Marco normativo para consolidar a democracia paritária”, aprovado em 28 de novembro de 2015 pelo Parlamento latino-americano e do Caribe (Parlatino), com a finalidade de consolidar a democracia paritária e de ser usado como referência pelos parlamentos nacionais da região para a “implementação de reformas institucionais e políticas que promovam e assegurem a igualdade substantiva entre homens e mulheres em todas as esferas de tomada de decisão”.

Esse marco normativo identifica três eixos estruturantes: um modelo de Estado inclusivo; a paridade em todos os poderes do Estado e em toda a estrutura do Estado e o seu paulatino traslado a toda a sociedade; e a transformação em direção a um modelo paritário nas relações e na dinâmica do poder e organizações políticas.

Nesse arrastado percurso de sete décadas, as discussões em torno dos direitos das mulheres foram sendo reconfiguradas para alcançar a dimensão da igualdade de gênero, considerada não apenas como um direito humano fundamental, mas também como a base necessária para a construção de um mundo pacífico, próspero e sustentável. Assim, a igualdade de gênero integra a Agenda 2030, aprovada em 2015 por líderes mundiais reunidos na sede da ONU, a qual contém o conjunto de “Objetivos de desenvolvimento sustentável”.

Conquanto muitos avanços sejam contabilizados e sendo certo que a pauta da garantia do direito de voto às mulheres já se encontre superada, a sub-representação política feminina ainda está longe de alcançar a superação. Com efeito, passadas duas décadas do século XXI, constata-se com perplexidade que as mulheres ainda são presença escassa nas instâncias políticas, especialmente na esfera pública de decisão e representação.

A União Interparlamentar (UIP), organização global dos parlamentos nacionais, aponta que muitas mulheres ao redor do mundo não têm acesso a direitos básicos e sofrem discriminações e violência de gênero.

Com uma média global de 24,5% de mulheres, a maioria dos parlamentos permanece dominada por homens, e as mulheres parlamentares geralmente estão sub-representadas nos órgãos de tomada de decisão. (IPU, 2020)

Segundo a UIP, o Brasil ocupa a 140ª posição entre 191 países no que concerne à representação política feminina. Nas eleições de 2018, foram eleitas 77: deputadas federais e 12 senadoras, apenas 89 parlamentares em um universo de 594 cargos eletivos, alcançando a modesta cifra de 14,98% das cadeiras do Congresso Nacional.⁷⁴

Quanto ao governo nacional, o Brasil também possui uma das menores participações de mulheres no mundo. Segundo o “Mapa mulheres na política 2019”, relatório elaborado pela ONU e pela UIP sobre a participação política das mulheres, o Brasil ocupa a 149ª posição em um universo de 188 países, pois possui apenas 2 mulheres em cargos do primeiro escalão do Poder Executivo, representando 9% do total de cargos.

Essa dessemelhança da representação política entre homens e mulheres é somente uma manifestação, entre tantas outras, das disparidades e violências que marcam as relações de gênero no Brasil, as quais são vividas pelas mulheres e evidenciadas de muitas formas e em muitos setores da vida social. Para exemplificar: menor empregabilidade e renda no mercado de trabalho; reduzido percentual de ocupação de cargos de alta direção; jornada semanal de trabalho com duração média de 3 horas a mais do que a dos homens; alta taxa de feminicídio (a 5ª maior do mundo); ocorrências de estupro, que podem se situar entre 300 mil e 500 mil a cada ano; e concentração de cerca de 67% das agressões físicas notificadas no Brasil.

A assimetria de gênero na esfera política tem sustentado, ao longo dos séculos, o papel subalterno que foi atribuído às mulheres, além de reafirmar e reproduzir diversas formas de violência e violação dos direitos humanos femininos. A prevalecer tamanha disparidade de representação, os direitos políticos fundamentais das mulheres serão apenas formais e pouco se alterarão as demais assimetrias de gênero. Uma vez que a liberdade de participação política deve ser compreendida como efetiva possibilidade de intervenção no processo decisório de formação da vontade pública, a indigna representação das mulheres se configura como inaceitável violação de direitos fundamentais.

Nesse quadro, a evolução que incluiu inicialmente a luta pelo direito das mulheres de votar e serem votadas exige, atualmente, em termos incisivos, a superação da sub-representação feminina e a promoção, de fato, de uma democracia paritária. Trata-se, mais uma vez, de superar o reconhecimento formal de direitos e as desigualdades de gênero, para se efetivar uma sociedade verdadeiramente democrática, porquanto, igualitária.

4 AS COTAS ELEITORAIS DE GÊNERO NO BRASIL

Antes da Lei nº: 9.504/1997, o Brasil aprovava uma lei específica para cada eleição a ser realizada. Nesse cenário, as cotas de vagas nas chapas surgiram pela primeira vez na Lei nº: 9.100/1995, que estabelece normas para as eleições municipais de 3 de outubro de 1996. O § 3º do art. 12 dessa lei dispunha que “vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deveriam ser preenchidas por candidaturas de mulheres”. Anote-se que na referida lei a norma é destinada às mulheres. Não havendo mulheres interessadas na disputa, a chapa poderia ser composta apenas por homens, na razão de 80% do número de vagas.

Com a Lei nº: 9.504/1997, que contém normas permanentes para todas as eleições, as cotas foram disciplinadas no art. 10, cujo caput estabelece que cada partido poderá registrar candidatos às casas legislativas no total de até 150% do número de lugares a preencher, salvo: i) nas unidades federativas em que o número de lugares a preencher para a Câmara dos Deputados não exceder a 12, cada partido poderá registrar candidatos a deputado federal e a deputado estadual ou distrital no total de até 200% das vagas; ii) nos municípios de até 100 mil eleitores, cada partido poderá registrar candidatos no total de até 200% do número de lugares a preencher.

Na redação original, o § 3º do art. 10 estabelecia que, do número de vagas resultante das regras anteriormente descritas, cada partido ou coligação deveria reservar o mínimo de 30% e o máximo de 70% para candidaturas de cada sexo. Nesse texto, não se fala em reserva de vagas para mulheres, mas em reserva de vagas para sexos. Contudo, trata-se de medida com efetividade reduzida no sentido de promover a participação das mulheres, pois o partido ainda podia lançar chapas compostas exclusivamente por candidaturas do sexo masculino, à razão de 70% do número de vagas, mantendo sem preenchimento as demais.

Em 2009, esse quadro foi alterado. Com a redação dada pela Lei nº: 12.034/2009, o § 3º do art. 10 agora dispõe que, do número de vagas, cada partido preencherá mínimo de 30% e máximo de 70% para candidaturas de cada sexo. A partir de então, foi estabelecida uma equação que é não mais aquela conta de soma zero da redação original, considerando que, sem as candidaturas de um sexo, não se registrará candidatura nenhuma. Em outras palavras, ou a chapa contém candidaturas de ambos os sexos, na proporção de 30% para 70%, ou não existirá chapa de candidatos.⁷⁵

Anote-se o entendimento do TSE ao responder à Consulta nº: 0604054-58.2017.6.00.0000, formulada pela senadora Fátima Bezerra, afirmando que o vocábulo “sexo” contido no art. 10 da lei eleitoral não deve ser interpretado como sexo biológico, e sim como gênero. Segundo o relator do caso, ministro Tarcísio Vieira, deve-se “avançar e adotar medidas que denotem respeito à diversidade, ao pluralismo, à subjetividade e à individualidade como expressões do postulado supremo da dignidade da pessoa humana”. Sendo assim, tanto os homens quanto as mulheres transexuais e travestis podem ser contabilizados nas respectivas cotas de candidaturas masculinas e femininas, devendo figurar como tal nos requerimentos de alistamento eleitoral (TSE, 2018).

A partir da reconfiguração das cotas de gênero pela Lei nº: 12.034/2009 e, mais recentemente, do entendimento conferido pelo TSE, o tema entrou, de fato, na agenda dos partidos políticos, senão como reforço do seu programa democrático e inclusivo ou como desafio a ser vencido com ações de inclusão, ao menos como um problema que demandava soluções práticas, no sentido de viabilizar a chapa de candidatos.

É justamente nesse novo contexto normativo que o Brasil passa a ouvir e a falar de fraude às cotas de gênero. A referida fraude pode ocorrer de três modos, basicamente: substituição das candidaturas femininas por masculinas, após o deferimento do pedido de registro eleitoral; utilização irregular de candidatas que não pretendem concorrer, de fato, aos cargos em disputa, mas que compõem as chapas apenas formalmente, para cumprir a exigência legal; destinação dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (conhecido como fundo eleitoral) apenas para o financiamento das candidaturas masculinas.

As cotas de gênero, do modo como foram adotadas no Brasil, possuem impacto bastante reduzido, pois não dizem respeito aos assentos nas casas legislativas, mas ao número de candidatos que os partidos políticos podem lançar. Com as fraudes na aplicação das cotas, a medida é ainda mais enfraquecida, perdendo vigor e potencial de cumprimento da finalidade a que se destina – que é a de enfrentar a vergonhosa disparidade de gênero na representação política no Brasil.

5 AS COTAS ELEITORAIS DE GÊNERO EM OUTROS PAÍSES DA AMÉRICA LATINA

Nos tópicos anteriores, abordou-se o tratamento dado às cotas de gênero na legislação eleitoral brasileira, as quais se circunscrevem às vagas nas chapas de candidatos aos cargos em disputa nas casas parlamentares. Neste tópico, serão examinadas quatro outras experiências com as cotas de gênero na América Latina, dos seguintes países: Bolívia, México, Costa Rica e Argentina.

Segundo o ranking de 191 países sobre a representação feminina em parlamentos, elaborado pela UIP, a Bolívia, o México, a Costa Rica e a Argentina ocupam, respectivamente, as posições de números 3, 5, 12 e 19. O Brasil, vale relembrar, ocupa a 140ª posição. Cuba, que ocupa a 2ª posição do ranking, com 53,22% de mulheres no Parlamento, ficou de fora da análise por não adotar o sistema de cotas.

Cabe realçar que esses países decidiram enfrentar a disparidade na representação política e aprovaram leis compatíveis com essa decisão. Para muito além das cotas de candidatos nas listas eleitorais, que não asseguram verdadeiramente o equilíbrio na representação, Bolívia, México, Costa Rica e Argentina adotaram medidas concretas para promover a paridade.

5.1 Bolívia

A Bolívia, 3ª colocada no ranking mundial, tem 69 mulheres no Parlamento, o que equivale a 53,08% do total de cadeiras. O país adota um sistema paritário nos cargos eletivos públicos e nas organizações partidárias, nos termos da Lei nº: 26/2010, que regula o regime eleitoral para o exercício da democracia intercultural.

O art. 2º da referida lei, que contém os princípios da democracia intercultural boliviana, adota o princípio da equivalência, segundo o qual a referida democracia se sustenta na equidade de gênero e na igualdade de oportunidades entre homens e mulheres para o exercício de seus direitos individuais e coletivos, aplicando-se a paridade e a alternância nas listas fechadas de candidaturas para todos os cargos de governo e representação, na eleição interna das lideranças e candidaturas das organizações políticas e nas normas e procedimentos próprios das nações e dos povos indígenas nativos.

O art. 3º da mesma lei dispõe que a democracia intercultural boliviana assegura a equidade de gênero e a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens, estando as autoridades eleitorais competentes obrigadas ao seu cumprimento. As listas de candidatos devem respeitar a paridade de gênero e a alternância entre mulheres e homens, de sorte que haja uma candidata do sexo feminino e depois um candidato do sexo masculino, e assim sucessivamente.

5.2 México

O México, 5º colocado no ranking mundial, tem 241 mulheres no Congresso da União, o que equivale a 48,2% do total de cadeiras. A matéria é tratada na Constituição mexicana, cujo art. 41, com a reforma de 6 de junho de 2019, dispõe que a lei estabelecerá formas e modalidades apropriadas para a observância do princípio da paridade de gênero nas nomeações dos titulares dos cargos de primeiro escalão do Poder Executivo Federal e seus equivalentes em entidades federais.

O art. 41 dispõe, ainda, que, na indicação das suas candidaturas, os partidos políticos observem a paridade de gênero. Dispõe, também, que os partidos políticos visem a promover a participação do povo na vida democrática e, entre outros, o princípio da paridade de gênero, de acordo com os seus próprios programas e segundo as regras estabelecidas pela lei eleitoral, para garantir a paridade de gênero nos cargos eletivos. A matéria é regulada, ao seu turno, nos arts. 219 e 220 do Código Federal de Instituições e Procedimentos Eleitorais (Cofipe). O art. 4º do referido código dispõe que votar nas eleições constitui um direito e uma obrigação que é exercida para integrar os órgãos do Estado de eleição popular. Dispõe, também, que a igualdade de oportunidades e a equidade entre homens e mulheres, no sentido de terem acesso a cargos em eleição popular, são direitos dos cidadãos, e assegurá-los é obrigação dos partidos políticos.

O art. 219 dispõe que, da totalidade dos requerimentos de registro de candidaturas apresentadas pelos partidos políticos ou coligações, para os cargos de deputado e senador, devem ser integrados ao menos por 40% de candidaturas de um mesmo gênero, procurando chegar à paridade. O art. 220 dispõe, por sua vez, que as listas de representação proporcional são integradas por segmentos de cinco candidaturas e, em cada segmento de cada lista, haverá duas candidaturas de gênero distinto, de maneira alternada.

O art. 221 dispõe que, se um partido ou coalização não cumprir o disposto nos arts. 219 e 220, o órgão eleitoral exigirá, primeiramente, que, em 48 horas a partir da notificação, seja feita a retificação do pedido de registro, sob pena de repreensão pública. Após esse prazo, não havendo a correção, o partido ou a coalização receberá a repreensão pública e a notificação de correção do pedido em 24 horas. Em: caso de reincidência, será indeferido o pedido de registro das candidaturas.

5.3 Costa Rica

A Costa Rica, 12ª colocada no ranking mundial, tem 57 mulheres na Assembleia Legislativa, o que equivale a 45,61% do total das cadeiras. As cotas de gênero são tratadas no Código Eleitoral, Lei nº: 8.765/2009. O art. 2º do referido código, que contém os princípios da participação política por gênero, dispõe que a participação de homens e mulheres é um direito humano reconhecido em uma sociedade democrática, representativa, participativa e inclusiva, com amparo nos princípios da igualdade e da não discriminação. Essa participação é regida pelo princípio da paridade, que implica que todos os órgãos sejam compostos por 50% de mulheres e 50% de homens, de tal que maneira que 2 pessoas do mesmo sexo não constem consecutivamente na lista de candidatos.

O art. 52 do mesmo código dispõe que o estatuto dos partidos políticos constitui o seu regimento interno fundamental e deverá conter, entre outros requisitos obrigatórios, os mecanismos que assegurem os princípios de igualdade, não discriminação e paridade na estrutura partidária, assim como na totalidade e em cada uma das listas de candidatos nas eleições populares, e mecanismos de alternância de homens e mulheres nas listas eleitorais.

5.4 Argentina

Por fim, a Argentina, pioneira no mundo em adotar as cotas de gênero, é a 19ª colocada no ranking mundial, com 105 mulheres na Câmara dos Deputados, de um total de 257 assentos, o que corresponde a 40,86%. O país adota o sistema bicameral e os dados aqui apresentados não incluem o Senado. Assinala-se que na Argentina o voto não é dado ao candidato a deputado individualmente, mas à lista de candidatos.

O art. 37 da Constituição argentina dispõe que a igualdade real de oportunidades entre homens e mulheres para o acesso a cargos eleitorais e partidários será assegurada por ações positivas nos regimentos dos partidos políticos e na legislação eleitoral.

O art. 60 do Código Eleitoral, com redação dada pela Lei nº: 27.412/2017, o qual contém os requisitos para a oficialização das listas de candidatos, dispõe que as listas para as eleições de senadores, deputados nacionais e parlamentares do Mercosul devem ser organizadas de maneira intercalada entre mulheres e homens, desde a primeira candidatura titular até a última candidatura a suplente, de tal modo que não haja duas pessoas consecutivamente do mesmo gênero em uma mesma lista.

Na redação anterior, as listas de candidatos tinham que reservar 30% de vagas para as mulheres, sem determinar a posição, de sorte que podiam constar até mesmo das últimas posições, enfraquecendo a medida. Com a lei de 2017, além da paridade, a legislação prevê que as listas têm de ser intercaladas, o que ampliou bastante as chances de mulheres serem eleitas. Considerando que a legislação eleitoral prevê alternância na renovação da Câmara dos Deputados, o impacto definitivo será auferível nas eleições de 2021, a segunda a ser realizada sob as novas regras.

6 POR QUE NÃO ELEGEMOS MAIS MULHERES?

Na tentativa de entender as razões da sub-representação política feminina, esta é a pergunta que deve ser feita à exaustão e que as pessoas interessadas no tema fazem: por que não elegemos mais mulheres?

Na Argentina, antes das últimas eleições, realizadas em outubro de 2019, as regras legais sobre as cotas de gênero eram bastante semelhantes às adotadas no Brasil. Os partidos ou coalizões de partidos eram obrigados a reservar 30% de vagas para mulheres em suas listas de candidatos, sem qualquer ordem de preferências em suas listas fechadas. Mesmo assim, com as eleições de outubro de 2017, quando 50% das vagas da Câmara dos Deputados foram submetidas a eleições, o país somou 99 mulheres eleitas, em um universo de 257 deputados.

Vogel (2019) aponta motivos diversos para o fato de não se elegerem mais mulheres, como: condições econômicas desfavoráveis às mulheres; pouco acesso às redes políticas estruturadas na sociedade e incipiente relacionamento com grupos envolvidos com a militância política; reduzido apoio dos partidos políticos e falta de apoio político-eleitoral; menor capital político, organização incipiente e falta de experiência política; e discriminação contra a mulher candidata e indiferença à contribuição no legislativo.

Miguel (2011) aponta que o consenso sobre a necessidade de incentivar a presença feminina nas casas legislativas é apenas de fachada: “partidos e parlamentares não se opõem à aprovação das cotas, mas evitam qualquer medida que as torne mais efetivas” (MIGUEL, 2011, p. 144).

Matos (2013) afirma que a estigmatização do feminismo, movimento social que mais tem lutado por conquistas de direitos para as mulheres, possui forte inter-relação com as dificuldades de inclusão das mulheres no poder, dada a associação que se faz entre o movimento e as tentativas de ampliação da presença feminina nos espaços institucionalizados da política.

Araújo (2001) registra que, após a conquista dos direitos políticos clássicos de votar e ser votada, permaneceram obstáculos legais, como a dependência jurídica das mulheres casadas aos seus maridos e a impossibilidade de dispor livremente dos seus bens. Para além dos limites institucionais, características marcantes das relações sociais de gênero, tradicionalmente desiguais e opressivas em relação às mulheres, lhes conferiram responsabilidades materiais e simbólicas na esfera familiar que, juntas, sempre funcionaram como instrumentos de contenção para o acesso à vida pública.

Examinando a desigualdade de gênero na política, no âmbito da União Europeia e da Espanha, Lombardo (2007) aponta a associação com outras desigualdades, principalmente no mercado de trabalho. Assinala a existência de problemas na condução política e jurídica das cotas. Por fim, associa a disparidade na representação política com a desigualdade de gênero em um sentido mais amplo e estrutural.

Destacando a crítica feminista à dualidade entre esfera pública e esfera privada, a qual corresponderia a uma compreensão restrita da política, Biroli (2014) assinala que os espaços das relações afetivas também têm sido os espaços em que abusos foram praticados, e sob a aura da privacidade e da autonomia do núcleo familiar. Nesse contexto, “a defesa de relações mais justas na esfera privada implica a reflexão sobre os papéis convencionais de gênero e a divisão do trabalho, expondo suas implicações para a participação paritária de mulheres e homens na vida pública” (BIROLI, 2014, p. 34).

Lemos e Lôbo (2019) fazem referência à Simone de Beauvoir para destacar que “as mulheres não compõem grupos de pressão organizados e não têm identidade construída no mundo público”. Ademais, “a paridade na sociedade democrática desenhada pela Constituição não se efetivará somente pela rampa do direito gestado pela sociedade patriarcal capitalista, misógina e racista, que destina migalhas às minorias políticas” (LEMOS; LOBO, 2019, p. 64).

Esses apontamentos doutrinários ajudam a compreender que não existe uma causa única, cuja erradicação solucionaria a disparidade da representação de gênero na política. Tratando-se de problema multifacetado, as soluções também supõem pluralidade de abordagens, aperfeiçoamento dos estudos e diagnósticos de diversificados mecanismos de enfrentamento.

Por outro lado, apesar do quadro ainda desfavorável e da grande desproporção na representação política, houve avanços importantes nas últimas eleições. Levantamentos da Justiça Eleitoral brasileira revelam que, nas eleições de 2018 para a Câmara dos Deputados, houve aumento de 51% de mulheres eleitas em relação às eleições de 2014. Nas assembleias legislativas, por sua vez, foram eleitas 161 representantes, um crescimento de 41,2%.

Trata-se de avanço insuficiente diante da indigna e profunda disparidade hoje verificada. Contudo, um maior rigor na observância das cotas de gênero e a reserva de pelo menos 30% dos recursos do fundo eleitoral e do tempo de rádio e televisão no horário eleitoral gratuito foram fatores positivos que, certamente, colaboraram para que as candidaturas femininas ganhassem mais visibilidade.

Nesse contexto, as ações afirmativas, especialmente as cotas de gênero, são medidas que devem permanecer na legislação brasileira, com o aperfeiçoamento das disfunções atualmente verificadas. Como exemplo, considerando que o Brasil não adota o sistema de listas fechadas, não sendo possível, portanto, a combinação entre cotas de gênero e posições nas listas, poder-se-ia adotar cotas de resultados, com reservas de assentos nas casas legislativas, e não apenas reservas de vagas nas chapas de candidatos.

Quanto às cotas de gênero, há que se apontar, ainda, que o modelo brasileiro é tímido, se comparado a outras experiências exitosas na América Latina, como na Bolívia, na Costa Rica, no México e na Argentina. Nesses países, com suas especificidades, o ordenamento jurídico afirma a paridade da representação como um princípio constitucional a ser efetivado em diversos setores da vida pública, inclusive nas instâncias partidárias, nos cargos do escalão superior e nos cargos de representação nas casas legislativas. Assim, o Brasil tem a aprender com as experiências dos seus vizinhos latino-americanos, na perspectiva de enfrentar de modo decidido as desigualdades de gênero, notadamente no campo político.

7 PARTIDOS POLÍTICOS E DIREITOS POLÍTICOS DAS MULHERES

Os partidos políticos não são agremiações comuns, embora tenham a natureza jurídica de associação privada. Na verdade, longe de ser uma organização informal ou mero grupo de opinião, o partido político se consolidou como forma de aglutinação “de um grupo social que se propõe a organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar o seu programa de governo” (SILVA, 2015, p. 397).

Os partidos políticos evoluíram da condição inicial de grupos informais à posição de instituições fundamentais para a democracia. Isso fez com que figurassem de modo central nas legislações eleitorais e nos regulamentos e regimentos internos das casas legislativas, inserindo-se, finalmente, nos textos das Constituições.

Mezzaroba (2013) esclarece que, a partir da Constituição Federal (CF) de 1988, o Brasil passou a tratar os partidos políticos não mais como parte do aparelho estatal, mas como associações privadas com funções constitucionais. Não integrando o conjunto dos órgãos e das entidades estatais, os partidos políticos são, portanto, agremiações privadas orientadas pelo princípio da autonomia, que é sinônimo ou expressão de liberdade.

Mendes (2007) esclarece que, a despeito de se afirmar o:

(...) caráter privado do partido, é certo que o seu papel, enquanto instituição que exerce relevante função de mediação entre o povo e o Estado, confere-lhe características especiais e diferenciadas, que não se deixam confundir com uma simples instituição privada. Daí ressaltar-se que o partido é dotado de natureza complexa, que transita entre a esfera puramente privada e a própria esfera pública. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2007, p. 733)

Os partidos políticos não são associações privadas comuns. Eles são parte fundamental do sistema político brasileiro, como agentes institucionais incumbidos de relevantes atribuições na construção do Estado Democrático de Direito. Assim, além da participação nos processos eleitorais para a escolha dos mandatários e membros dos poderes Legislativo e Executivo, os partidos políticos compõem as coalizões de sustentação e governabilidade, participam da formação da vontade pública e atuam na defesa da ordem jurídica, conforme a CF/1988.

Desse modo, os partidos políticos devem respeito à ordem constitucional que os legitima e que também lhes confere importância institucional, inclusive como defensores da ordem jurídica. São graves, portanto, os seus atos que se constituem como violação do princípio democrático e do princípio da igualdade. Mais graves ainda são os atos praticados com deliberada intenção fraudulenta, como aqueles perpetrados contra as cotas de gênero.

A propósito, no que concerne à observância das cotas de gênero e do princípio da igualdade, o Brasil tem a aprender com os países latino-americanos cuja legislação determina a sua aplicação nas estruturas de direção partidária e sem que possa invocar, como argumento contrário, o princípio da liberdade partidária.

Com efeito, nos termos em que foi constitucionalmente positivada, a liberdade partidária possui um campo consideravelmente amplo de regulamentação pela legislação infraconstitucional. Assim é que a Lei nº: 9.096/1995 regulamenta aspectos diversos da vida partidária, como procedimentos de criação e registro, funcionamento parlamentar, programa e estatuto, filiação, disciplina e fidelidade, fusão, incorporação e extinção, finanças, contabilidade, prestação de contas, fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão.

Assim, com as necessárias ações, a paridade de gênero deve ser veiculada nas normas que disciplinam os partidos políticos e as suas estruturas de funcionamento, além da observância no que se refere às cotas de gênero.

Referindo-se justamente aos partidos políticos, o Supremo Tribunal Federal (STF), por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), decidiu que o respeito à igualdade não é:

(...) obrigação cuja previsão se aplica à esfera pública. Incide, aqui, a ideia de eficácia horizontal dos direitos fundamentais, sendo importante reconhecer que é precisamente nessa artificiosa segmentação entre o público e o privado que reside a principal forma de discriminação das mulheres. (ADI nº: 5.167/DF, rel. Min. Edson Fachin)

As fraudes contra as cotas de gênero são graves violações a direitos fundamentais, principalmente aos direitos políticos da parcela histórica e indignamente sub-representada nas casas legislativas. São graves violações, ademais, aos princípios e objetivos da República Federativa, principalmente ao princípio democrático, ao princípio da dignidade da pessoa humana e ao princípio da igualdade. Por fim, as fraudes são incompatíveis com a posição institucional conferida aos partidos políticos, que participam de modo decisivo na formação da vontade pública e na defesa da ordem jurídica.

8 ANÁLISE DA DECISÃO DA JUSTIÇA ELEITORAL SOBRE A FRAUDE ÀS COTAS DE GÊNERO

A reprovabilidade das fraudes às cotas de gênero e a perplexidade provocada por sua revelação fizeram com que fosse bem recebida e até comemorada a decisão proferida pelo TSE, consubstanciada na cassação integral da chapa de candidatos, inclusive das mulheres eleitas, independentemente do conhecimento ou anuência para com os atos ilícitos praticados. Passados a euforia e o impacto inicial, é preciso examinar todos os contornos jurídicos, sabendo-se que a referida decisão é paradigmática e constituirá precedente forte para julgamentos futuros de situações semelhantes.

Neste tópico, busca-se responder às perguntas formuladas na introdução, concernentes à compatibilidade da decisão com o ordenamento jurídico brasileiro: adequação jurídico-processual da ação de investigação eleitoral para o julgamento da matéria; observância dos limites da jurisdição; respeito à soberania popular e à vontade manifestada nas urnas pelo eleitor; cabimento da cassação integral da chapa, inclusive das mulheres eleitas; e proveito da decisão no sentido de promover a superação da sub-representação política das mulheres. O percurso partirá do aspecto processual da decisão proferida.

A Ação de Investigação Judicial Eleitoral (Aije) é prevista no art. 22 da Lei Complementar nº: 64/1990, o qual dispõe que:

(...) qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político.

Gomes (2016) subdivide a referida Aije em quatro espécies: ação por abuso de poder (Lei Complementar nº: 64/1990, arts. 19 e 22); ação por captação ou uso ilícito de recursos para fins eleitorais (Lei nº: 9.504/1997, art. 30-A); ação por captação ilícita de sufrágio (Lei nº: 9.504/1997, art. 41-A); e ação por conduta vedada (Lei nº: 9.504/1997, arts. 73, 74, 75 e 77). Cada tipo de ação, ao seu turno, possui finalidades específicas e bens jurídicos próprios a serem tutelados, havendo em comum o desvio ou o abuso de poder.

Na decisão em debate, a Aije foi utilizada para desconstituir o que a Justiça Eleitoral denomina de Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários (Drap), que é cabível para a prática de diversos atos perante a Justiça Eleitoral, inclusive registros de candidaturas. Ocorre que, na altura do oferecimento da Aije, o Drap das candidaturas em questão já se encontrava estabilizado.

Ao iniciar o processo de registro, o Sistema de Candidaturas (CANDex) gera os formulários de Drap, de Requerimento de Registro de Candidatura (RRC) e de Requerimento de Registro de Candidatura Individual (RRCI) – formulários esses que devem ser preenchidos, impressos e assinados e mantidos pelos subscritores. O Drap é entregue com uma cópia da ata da convenção partidária e os requerimentos com a documentação que comprova as condições de elegibilidade do candidato. Ao final, processados os pedidos de registro, com o respectivo deferimento, tem-se a estabilização do Drap para fins de registro de candidatura e para o prosseguimento da campanha eleitoral.

Em 2012, o próprio TSE afirmou o caráter imutável da decisão proferida no Drap, em decisão que trata, entre outros assuntos, da observância das cotas de gênero:

Registro de candidatura. DRAP. Prejudicialidade. (...) 2. O art. 36, §§ 1º e 3º, da Res.-TSE nº: 23.373 estabelece a vinculação dos requerimentos de registro de candidatura ao respectivo Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários (DRAP), de forma que o caráter definitivo da decisão proferida no DRAP enseja a prejudicialidade dos pedidos de registro de candidatura. 3.: A alegação de suposta não observância de regras estatutárias no que tange à adequação das cotas por gênero deveria ter sido discutida no DRAP, que foi deferido e transitou em julgado. 4. Dado o caráter imutável da decisão proferida no DRAP, não cabe, no processo individual em que só se examinam requisitos específicos do candidato, pretender reabrir a discussão alusiva à questão. (Ac. de 6/11/2012 nos ED-Respe nº: 25.617, rel. Min. Arnaldo Versiani)

Ainda que seja possível desconsiderar a estabilidade do Drap após o julgamento dos registros, tratando-se de ato fundamentalmente coletivo e referente à totalidade dos candidatos do partido político, a Aije não é o instrumento processual cabível, já que não admite, no polo passivo, o próprio político afetado.

Ora, segundo o tracejado constitucional, o devido processo legal está ancorado em dois pilares fundamentais e inderrogáveis, quais sejam, a ampla defesa e o contraditório – que serão assegurados a todos os litigantes, nos processos judiciais ou administrativos, e aos acusados em geral, com todos os meios e recursos inerentes. Nesse diapasão, os partidos políticos não podem ter a sua esfera jurídica afetada sem o devido processo legal. E não se diga, porque incabível, que a matéria seja do interesse apenas dos candidatos.

Há que se admitir, portanto, que a Aije não dá o suporte processual necessário para a pretensão dos seus autores, notadamente em virtude da impossibilidade de se agregar ao polo passivo da relação os partidos políticos aos quais os candidatos se encontravam filiados. Clara violação, portanto, do devido processo legal.

Outro problema grave diz respeito à ausência de individualização de condutas. No caso julgado, foram registradas dezesseis candidaturas, sendo onze masculinas e cinco femininas, apontando-se posteriormente serem fictícias as candidaturas de Maria Eugênia de Sousa Martins, Magally da Silva e Geórgia Lima Verde. Também restou comprovado que as candidatas Maria de Fátima Bezerra e Ariana Maria de Carvalho Rosa não praticaram fraude, muito menos se beneficiaram dela, uma vez que não só realizaram atos de campanha de modo regular como também lograram sair vitoriosas do pleito, com votação suficiente para se elegerem vereadoras.

Anote-se que as cotas de gênero se destinam justamente às mulheres, embora a lei expressamente não o diga. É sabido que a configuração da representatividade atualmente existente, com o predomínio dos homens em 85% dos cargos do Congresso Nacional, justifica a adoção de medidas de equilíbrio e, nesse momento, as ações afirmativas procuram criar oportunidades ou condições mais favoráveis de disputa para as mulheres.

No caso examinado, a decisão da Justiça Eleitoral penaliza duas mulheres eleitas, as quais, sendo mulheres, são justamente as destinatárias diretas da medida afirmativa. Ao impor às candidatas eleitas a perda do mandato, a decisão tornou inócua a própria ação afirmativa, além de afetar duramente os seus direitos de participação política, mesmo inexistindo qualquer prova de envolvimento, anuência ou benefícios decorrentes dos atos fraudatórios.

Aponta-se no episódio, por fim, que a Justiça Eleitoral repetiu o velho hábito de dar a última palavra sobre as eleições e a soberania popular.

Com atribuições administrativas, normativas consultivas e jurisdicionais, é o órgão que tem a primeira e a palavra final sobre as eleições. Dos seus pronunciamentos é que se extrairá a capacidade eleitoral ativa e passiva, a comprovação das condições de elegibilidade, os exatos procedimentos da disputa, a autenticidade da representação política, a legitimidade do processo eleitoral, a verdade ou a inverdade do voto dado pelo eleitor ou se os eleitos e consagrados pelas urnas serão de fato diplomados e exercerão os seus mandatos. (LEITE, 2018, p. 17)

É assim que a Justiça Eleitoral no Brasil realiza “densa, senão decisiva, mediação entre o povo soberano e os candidatos aos cargos eletivos, com procedimentos que elevam ao extremo a judicialização da política” (LEITE, 2018, p. 17).

O que tem ocorrido no Brasil desde a promulgação da CF/1988 é um progressivo deslocamento de atribuições e pesos políticos para a balança do Poder Judiciário, seja porque o Congresso Nacional tem ampliado as possibilidades de judicialização da política, seja porque o próprio Poder Judiciário tem atuado fortemente para a criação do direito. O Congresso Nacional reforça a judicialização da política quando, por exemplo, amplia, a perder de vista, as hipóteses de inelegibilidade e de controle do processo eleitoral pela Justiça. O Poder Judiciário, ao seu turno, tem atuado muitas vezes como verdadeiro poder legiferante, subvertendo o esquema constitucional de repartição de funções.

Com efeito, se institucionalizou no Brasil um verdadeiro terceiro turno das eleições por força das ações eleitorais, cabendo não mais ao eleitor, mas à Justiça Eleitoral, no exercício da atividade judicante, a palavra final sobre os eleitos. Com todas as suas limitações,

(...) é no processo eleitoral que se formam os vínculos entre eleitores e eleitos, selam-se os compromissos da agenda de governo, aprovam-se ou refutam-se práticas político-administrativas e consolida-se o sentimento de pertencimento a uma comunidade jurídica, não como súditos, mas como cidadãos livres, iguais e coautores das suas decisões. Não pode ser outro, a propósito, o sentido das eleições nos quadrantes do Estado Democrático e de Direito instituído pela Constituição Federal de 1988. (LEITE, 2018, p. 24)

Não se pode admitir que a soberania popular seja retirada mais e mais das mãos do seu verdadeiro e único titular, tampouco que esse titular, quando na condição de eleitor, viva verdadeiro processo de desmerecimento, sem saber ao certo se as suas escolhas prevalecerão ou não. O Estado já é uma força grande demais em si mesma. A retirada ou a flexibilização das linhas demarcatórias são sempre atos arriscados. Se, em nome de uma rigidez extremada do processo eleitoral, o eleitor passa a não decidir, não há outro nome para isso senão tirania.

9 CONCLUSÃO

As cotas de gênero foram introduzidas na legislação eleitoral brasileira como uma tentativa de rompimento do ciclo de sub-representação feminina e de promoção da igualdade de gênero. A medida produziu, até o momento, resultados tímidos, seja porque o modelo adotado possui limitações, seja porque os partidos políticos, em sua maioria, não conseguem vencer as dificuldades internas ou pouco se empenham para conferir efetividade à medida. Por fim, fatores profundamente enraizados nas relações sociais, como heranças do patriarcado, ainda dificultam a emancipação feminina e uma coexistência verdadeiramente igualitária.

Por outro lado, a emancipação feminina e o caminho da paridade vêm sendo pavimentados e trilhados. No início do século XX, a pauta política dizia respeito ao direito de voto. Vencida essa etapa, ganharam importância os esforços de superação da sub-representação – e há países que já venceram essa etapa, para efetivar medidas concretas no sentido da paridade.

Esse horizonte requer medidas concretas como ações afirmativas; introdução

da perspectiva de gênero nas políticas públicas e nas instituições; fortalecimento das lideranças das mulheres; compromisso dos partidos políticos com a igualdade substantiva entre homens e mulheres; eliminação da discriminação e dos estereótipos sexistas, na mídia e nas tecnologias de informação e comunicação e o enfrentamento à violência política. (ONU: 2014, p. 11)

O Brasil precisa se comprometer com essa pauta e, no que se refere aos direitos políticos, aperfeiçoar as cotas de gênero e encaminhar-se decididamente no sentido da promoção da paridade. Há exemplos exitosos na América Latina que incorporaram a paridade de gênero em suas Constituições e leis, inclusive para alcançar as estruturas dos partidos políticos.

Quanto às fraudes à única ação afirmativa adotada na legislação eleitoral brasileira, reitera-se a sua reprovabilidade. São atos de extrema gravidade, que devem ser rigorosamente combatidos. Contudo, o controle da observância da medida não pode se constituir como mais uma oportunidade para o Poder Judiciário deslegitimar a decisão do eleitor e desfazer o resultado das urnas.

Com efeito, a solução dada ao problema pela Justiça Eleitoral – consistente na cassação integral da chapa de candidatos, até mesmo de quem não participou da fraude e das mulheres eleitas – não se apresenta como a solução mais adequada. Segundo Leite (2018), por via legislativa ou jurisprudencial, o Brasil está consolidando um protagonismo da Justiça Eleitoral em que se modifica a verdade das urnas, com força suficiente para desfazer o pleito, impedir a posse dos eleitos e desconstituir a vontade do eleitor. Trata-se de uma grave distorção decorrente da substituição da vontade do eleitor pela vontade dos juízes que compõem a Justiça Eleitoral.

Encerra-se com uma palavra de esperança: se os passos ainda não são maiores, os pés não estão parados nas estradas do mundo. Além do que já foi feito, cada vez mais é preciso dar visibilidade às mulheres na política e em todos os postos de destaque, para criar no imaginário das meninas de hoje uma imagem positiva para o seu próprio futuro. Se todo autoritarismo é igual a si mesmo e não reproduz senão os próprios traços, os afetados de toda ordem têm o sagrado direito à esperança, à compaixão e à luta. No horizonte do mundo, e também do Brasil, que venha um Estado Democrático e Paritário de Direito.

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66 Consultor legislativo da Câmara dos Deputados na área de direito constitucional, eleitoral, municipal, administrativo, processo legislativo e Poder Judiciário. Mestre em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Especialista em justiça constitucional e tutela dos direitos pela Universidade de Pisa, Itália. Licenciado em estudos sociais pela Faculdade de Ciências de Curvelo.

67 A decisão do TSE foi proferida nos autos da Consulta nº: 0600252-18.2018.6.00.0000, rel. Min. Rosa Weber. Referida consulta foi formulada por um grupo de parlamentares, senadoras e deputadas federais, que indagou se a parcela de financiamento destinada às campanhas femininas e o tempo de rádio e televisão deveriam observar o percentual mínimo das cotas de gênero. A consulta ao TSE foi motivada pelo que restou estabelecido na decisão proferida na ADI nº: 5.617/2018, em que o Supremo Tribunal Federal determinou a destinação de pelo menos 30% dos recursos do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos às campanhas de candidatas, sem fixar percentual máximo.

68 Recurso Especial Eleitoral nº: 193-92.2016.6.18.0018, Classe 32, Valença do Piauí, Piauí, rel. Min. Jorge Mussi.

69 Em tradução literal, o termo significa “o príncipe dissolve a lei”, máxima segunda a qual o soberano não estava sujeito às leis positivas que ele própria editava, mas sim às leis divinas ou naturais ou, ainda, às leis fundamentais do reino.

70 A conquista do direito ao voto pelas mulheres ao redor do mundo: Nova Zelândia (1893) e Finlândia (1906) foram os primeiros a reconhecer o direito de voto às mulheres. Na Inglaterra, esse direito foi reconhecido com a aprovação da lei de 1918 sobre a representação popular, quando, então, cerca de 8 milhões de mulheres, com mais de 30 anos de idade, foram inscritas como eleitoras. As mulheres inglesas, contudo, tiveram que lutar ainda mais 10 anos para votar aos 21 anos de idade, como era assegurado aos homens. Nos Estados Unidos, o voto feminino foi reconhecido em 1920. Na França, da emblemática trilogia “igualdade, liberdade, fraternidade”, somente em 1945. No Brasil, foi conquistado em 1932, incorporado à Constituição de 1934 como facultativo, e equiparado ao voto masculino com o Código Eleitoral de 1965. Na África do Sul, o voto foi reconhecido em 1993 às mulheres brancas e em 1994 às mulheres negras. Na Arábia Saudita, o direito de voto feminino foi reconhecido somente em 2011.

71 Segundo o site da ONU Mulheres, “A conferência teve a participação de 133 delegações, sendo 113: lideradas por mulheres. Outro ponto alto da Conferência foi a realização do Fórum de Organizações Não Governamentais, que contou com a participação de 4.000 ativistas.: Criou um espaço estratégico, o qual viria a se consolidar nas demais conferências da Mulher.: Propiciou a criação do Fundo de Contribuições Voluntárias das Nações Unidas para a Década da Mulher, o qual viria a ser convertido no Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher (UNIFEM), em 1985, por decisão da Terceira Conferência Mundial sobre a Mulher”.

72 Segundo o site da ONU Mulheres, “A comunidade internacional tomou mais consciência sobre a falta de participação dos homens no processo de igualdade, vontade política insuficiente por parte dos Estados para o enfrentamento às desigualdades de gênero, escassez de mulheres nos postos de decisões, baixo investimento nos serviços sociais de apoio, entre outros fatores. O programa de ação da II Conferência Mundial sobre a Mulher demandou medidas nacionais mais fortes para garantir a propriedade e controle de propriedade das mulheres, bem como melhorias nos direitos das mulheres em relação à herança, guarda dos filhos e nacionalidade. No balanço do decênio chegou-se à constatação de que poucas metas tinham sido alcançadas, conduzindo a mais organização e pressão da sociedade civil. Houve cobrança de mais participação das mulheres na produção das riquezas das sociedades. Em razão disso, foram apontadas medidas de caráter jurídico, para alcançar a igualdade na participação social: e na participação política e nos lugares de tomada de decisões.: Dentre os compromissos, destacam-se: a igualdade no acesso à educação, oportunidades no trabalho e atenção à saúde das mulheres”.

73 Segundo o site da ONU Mulheres, “No balanço do decênio chegou-se à constatação de que poucas metas tinham sido alcançadas, conduzindo a mais organização e pressão da sociedade civil.: Houve cobrança de mais participação das mulheres na produção das riquezas das sociedades. Em razão disso, foram apontadas medidas de caráter jurídico, para alcançar a igualdade na participação social: e na participação política e nos lugares de tomada de decisões”.

74 Com a decisão judicial que cassou o mandato de uma senadora eleita em 2018, foi reduzido para 11 o número de cadeiras ocupadas por mulheres no Senado, totalizando 88 cadeiras ocupadas por mulheres no Congresso Nacional – um percentual de 14,81%.

75 Para entender a equação, faça-se uma conta com 30 vagas disponíveis. Neste caso, para a chapa ser integralmente preenchida, deve haver 9 candidatos de um sexo e 21 candidatos do outro. Havendo apenas 6 candidatos de um sexo, restarão 18 vagas para serem preenchidas pelas candidaturas do outro. Se a chapa tiver apenas 3 candidatos de um sexo, restarão para as candidaturas do outro sexo somente 9 vagas. Por fim, a ausência de um sexo implica a impossibilidade de registro das candidaturas do outro sexo.

BREVE ANÁLISE DOS DADOS SOBRE CANDIDATURAS DE MULHERES NAS ELEIÇÕES DE 2018

Ana Luiza Backes⁷⁶

Luiz Henrique Vogel⁷⁷

João Carlos Afonso Costa⁷⁸

Marcus Vinícius Chevitarese Alves⁷⁹

1 INTRODUÇÃO

Neste artigo, são apresentadas várias informações a respeito de candidaturas de mulheres nas eleições de 2018, em comparação com o pleito de 2014, com vistas a avaliar o desempenho eleitoral das mulheres nas últimas eleições, bem como a distribuição dos recursos de campanha entre as candidaturas de homens e mulheres. O objetivo principal é trazer elementos concretos para o debate legislativo em torno de regulamentações cada vez mais efetivas no sentido de superar as barreiras à participação feminina.

As informações são oriundas da base de dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e organizadas com ferramentas de análise de dados.⁸⁰ Os dados estão disponíveis em página da internet, dentro do Sistema de Informações Eleitorais da Câmara dos Deputados (Siele), disponível no endereço: <https://inteligenciadenegocios3.camara.leg.br/BOE/OpenDocument/123/OpenDocument/opendoc/openDocument.faces?logonSuccessful=true&shareId=1>.⁸¹

A análise feita aborda os seguintes pontos: o número de candidatas, o número de eleitas, o total de votos recebidos por mulheres e o percentual e a origem das receitas para as campanhas.

2 NÚMERO DE CANDIDATAS ÀS ELEIÇÕES PROPORCIONAIS

Entre 2010 e 2014, houve um aumento do número de candidatas, possivelmente devido a mudanças na redação do dispositivo legal, que se tornou mais precisa, e a um posicionamento mais firme da Justiça Eleitoral quanto ao registro de chapas que não cumpriam a reserva de 30% do número de candidaturas de cada partido às mulheres, conforme disposto no § 3º do art. 10 da Lei nº: 9.504/1997. Já entre 2014 e 2018, não houve variação significativa no número de candidatas, pois já se situava próximo aos 30% exigidos por lei. Nas eleições municipais, o patamar de 30% de candidaturas de mulheres também tem sido uma constante.

Tabela 1 – Número de candidatas às eleições proporcionais

Cargo | 2010 | 2014 | 2018
Número absoluto | Percentual do cargo | Número absoluto | Percentual do cargo | Número absoluto | Percentual do cargo
Candidatas a deputada estadual / distrital | 2.651 | 20,95% | 4.442 | 29,10% | 5.323 | 31,12%
Candidatas a deputada federal | 934 | 19,07% | 1.724 | 29,35% | 2.426 | 31,64%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

Nota: O número apresentado corresponde às candidatas consideradas aptas.

Registre-se, por outro lado, que o aumento de candidatas não correspondeu automaticamente a um aumento de eleitas. Uma evolução importante nesse sentido aconteceu apenas nas eleições de 2018.

3 NÚMERO DE ELEITAS

Observa-se a oscilação do desempenho das mulheres nas eleições para os cargos majoritários, pois o sucesso feminino oscila de caso a caso, apresentando variações significativas, para cima ou para baixo, entre uma eleição e outra. Percebe-se que o número de eleitas para deputada federal e estadual aumentou muito em 2018.

Tabela 2 – Número de eleitas

Cargo | 2010 | 2014 | 2018 | Variação entre 2014 e 2018
N° de eleitas | % | N° de eleitas | % | N° de eleitas | % | %
Deputadas estaduais/ distrital | 138 | 13,03% | 120 | 11,33% | 164 | 15,49% | 36,67
Deputadas federais | 45 | 8,77% | 51 | 9,94% | 77 | 15,01% | 50,98%
Governadoras | 2 | 7,41% | 1 | 3,7% | 1 | 3,7% | 0%
Presidente | 1 | 100% | 1 | 100% | 0 | 0% | -100%

Fonte: Siele – Consultoria legislativa, “Proporção de eleitos por cargo e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

O ponto que se destaca é o crescimento significativo do número de eleitas para os cargos proporcionais – para deputada federal, o aumento foi de 50%, 26 mulheres a mais.

Esse aumento, contudo, não se deu de forma homogênea em todos os estados; houve alguns em que, inclusive, o número de eleitas diminuiu (Amazonas, Ceará, Maranhão, Minhas Gerais, Pará e Tocantins). Em 2018, 3 estados não elegeram nenhuma deputada federal (Amazonas, Maranhão e Sergipe). Em 2014, eram 5: estados sem representante mulher (Alagoas, Espírito Santo, Mato Grosso, Paraíba e Sergipe). Apesar desses fatos, na maioria dos estados, o aumento de candidatas eleitas foi considerável.

Tabela 3 – Número de eleitas e eleitos para deputado federal (por gênero e por estado brasileiro)

UF | 2014 | 2018 | Variação %
Eleitas | Eleitos | Eleitas | Eleitos
AC | 1 | 7 | 4 | 4 | 300%
AL | - | 9 | 1 | 8 | -
AM | 1 | 7 | - | 8 | -100%
AP | 3 | 5 | 3 | 5 | 0%
BA | 3 | 36 | 3 | 36 | 0%
CE | 2 | 20 | 1 | 21 | -50%
DF | 1 | 7 | 5 | 3 | 400%
ES | - | 10 | 3 | 7 | -
GO | 2 | 15 | 2 | 15 | 0%
MA | 1 | 17 | - | 18 | -100%
MG | 5 | 48 | 4 | 49 | -20%
MS | 1 | 7 | 2 | 6 | 100%
MT | - | 8 | 1 | 7 | -
PA | 3 | 14 | 1 | 16 | -67%
PB | - | 12 | 1 | 11 | -
PE | 1 | 24 | 1 | 24 | 0%
PI | 2 | 8 | 4 | 6 | 100%
PR | 2 | 28 | 5 | 25 | 150%
RJ | 6 | 40 | 10 | 36 | 67%
RN | 1 | 7 | 1 | 7 | 0%
RO | 2 | 6 | 3 | 5 | 50%
RR | 2 | 6 | 2 | 6 | 0%
RS | 1 | 30 | 3 | 28 | 200%
SC | 2 | 14 | 4 | 12 | 100%
SE | - | 8 | - | 8 | -
SP | 6 | 64 | 11 | 59 | 83%
TO | 3 | 5 | 2 | 6 | -33%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Proporção de eleitos por sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

4 TOTAL DE VOTOS PARA CANDIDATAS

Tabela 4 – Número de votos para candidatas

Cargo | 2014 | 2018 | Variação
Deputada estadual / distrital | 10.476.654 | 16.799.370 | 60,35%
Deputada federal | 8.547.271 | 14.794.290 | 73,09%
Senadora | 7.270.141 | 26.913.037 | 270%
Governadora | 3.391.897 | 4.904.394 | 44,59%
Presidente | 66.994.119 | 1.120.030 | -98,33%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Variação na votação das candidatas”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

Como se vê, houve um aumento significativo de pouco mais de 6 milhões de votos para candidatas a deputada federal e estadual em 2018 em comparação à eleição anterior.

Vale registrar que o total de votos para mulheres candidatas a presidente diminuiu, já que não havia, em 2018, candidatas competitivas, como ocorreu com as candidatas Dilma e Marina em 2014. Esse fato aponta para um fenômeno interessante: não há, propriamente, uma resistência do eleitorado a votar em mulheres. A dificuldade parece estar mais em que as mulheres consigam estruturar carreiras competitivas na política, a partir da inserção em profissões ou posições sociais de prestígio e visibilidade (na iniciativa privada, nas organizações da sociedade civil, no setor público ou em outras esferas de representação política) que permitam o acúmulo de experiência e de capital social que possa ser convertido em capital político.⁸² Assim, as mulheres que conseguem se tornar candidatas têm chance de sucesso, mas pouca.

Avaliar o sucesso de candidaturas femininas a partir dos votos para presidente seria, nesse sentido, enganador, pois o que se observa é que, apesar do sucesso de algumas candidatas, a carreira política ainda é muito difícil para as mulheres no Brasil – isso é perceptível especialmente por sua baixa representatividade no Poder Legislativo.⁸³

5 PERCENTUAL DE RECEITAS PARA AS CANDIDATURAS

Apresentamos aqui a variação percentual de receitas das candidaturas, pois a comparação em valores absolutos não traria informação relevante. As duas eleições trabalharam com volumes de recursos muito diferentes, devido à proibição de doações de pessoa jurídica nas eleições de 2018.⁸⁴

Tabela 5 – Percentual de receitas para as candidaturas de mulheres

Cargo | 2014 | 2018 | Variação
Deputada estadual / distrital | 13,16% | 31,25% | 137%
Deputada federal | 9,78% | 22,15% | 126%
Senadora | 16,72% | 16,28% | -2,63%
Governadora | 3,23% | 9,61% | 197%
Presidente | 61,86% | 4,35% | -92,97%
Total | 20,86% | 21,91% | 5,03%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Receita das candidatas por declarante e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

O percentual de receitas das mulheres aumentou consideravelmente entre 2014 e 2018. A variação total da receita das mulheres entre 2014 e 2018 é pequena (passou de 17,65% para 20,87%). Em 2014, devido à presença de candidatas a presidente competitivas, o total de receitas para as candidatas foi bastante elevado.

Se dirigirmos o foco para as receitas das candidatas a deputada, observaremos um crescimento significativo: para deputada federal, a participação percentual no total de recursos arrecadados para as campanhas do cargo cresceu de 9,78% para 22,16%, mais que o dobro. Para as candidatas a deputada estadual e distrital, a participação nas receitas foi ainda maior, crescendo de 13,16% para 31,25%.

6 ORIGEM DOS RECURSOS PARA AS CAMPANHAS

Tabela 6 – Origem e porcentagem dos recursos para as campanhas eleitorais de 2014 e 2018

Cargo | Fonte | 2014 | 2018
Deputado estadual / distrital | Privado | 98,59% | 44,02%
Público | 1,41% | 55,98%
Deputado federal | Privado | 96,94% | 23,50%
Público | 3,06% | 76,50%
Senador | Privado | 97,26% | 26,93%
Público | 2,74% | 73,07%
Governador | Privado | 97,40% | 30,65%
Público | 2,60% | 69,35%
Presidente | Privado | 99,64% | 37,89%
Público | 0,36% | 62,11%
Total | Privado | 98,08% | 32,16%
Público | 1,92% | 67,84%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Receita das candidatas por fonte e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

Entre 2014 e 2018, cresceu a importância dos recursos públicos – o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, conhecido como fundo partidário, e o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral: – nas campanhas: esses passaram a significar dois terços do total das receitas. Em algumas campanhas, como a de deputado federal, o peso dos recursos públicos em 2018 foi ainda maior, representando mais de três quartos do total das receitas.

6.1 Candidatas mulheres a deputada federal e estadual dependem mais dos recursos públicos

Tabela 7 – Diferença entre a proporção da receita de homens e mulheres, relativa à fonte

Cargo | Fonte | 2014 | 2018
Homens | Mulheres | Homens | Mulheres
Deputado estadual / distrital | Privado | 98,80% | 97,25% | 56,72% | 16,08%
Público | 1,20% | 2,75% | 43,28% | 83,92%
Deputado federal | Privado | 97,06% | 95,80% | 26,63% | 12,52%
Público | 2,94% | 4,20% | 73,37% | 87,48%
Senador | Privado | 97,30% | 97,08% | 29,78% | 12,28%
Público | 2,70% | 2,92% | 70,22% | 87,72%
Governador | Privado | 97,39% | 97,74% | 33,20% | 6,59%
Público | 2,61% | 2,26% | 66,80% | 93,41%
Presidente | Privado | 99,10% | 99,97% | 38,64% | 21,52%
Público | 0,90% | 0,03% | 61,36% | 78,48%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Receita das candidatas por fonte e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

Entre 2014 e 2018, a importância do financiamento público cresceu para todos os cargos. Até 2014, os recursos públicos eram menores e praticamente não chegavam às campanhas proporcionais. Em 2014, eram públicos apenas 1,2% dos recursos recebidos por candidatos a deputado estadual e 2,94% dos recursos recebidos por candidatos a deputado federal do sexo masculino. Para as mulheres, os percentuais eram um pouco maiores: 2,75% para candidatas a deputada estadual e 4,20% para candidatas a deputada federal.

Observa-se que o crescimento da importância dos recursos públicos foi mais significativo para as mulheres. Assim, em 2018, 83,92% dos recursos das candidatas a deputada estadual provieram das fontes públicas; os candidatos homens dependeram menos dos recursos públicos, sendo 43,28% dessa origem (o restante proveio de autofinanciamento e doações de pessoas físicas). Para as deputadas federais, o número é mais alto: em 2018, 87,48% das receitas das candidatas passaram a ser de receitas públicas. Os candidatos homens a deputado federal também dependeram fortemente dos recursos dos fundos, porém, menos do que as candidatas mulheres: 73,4% de suas receitas.

Tabela 8 – Diferença entre a proporção da receita da fonte, relativa ao sexo do candidato

Cargo | Fonte | 2014 | 2018
Homens | Mulheres | Homens | Mulheres
Deputado estadual / distrital | Privado | 87,02% | 12,98% | 88,58% | 11,42%
Público | 74,26% | 25,74% | 53,16% | 46,84%
Deputado federal | Privado | 90,33% | 9,67% | 88,20% | 11,80%
Público | 86,57% | 13,43% | 74,67% | 25,33%
Senador | Privado | 83,31% | 16,69% | 92,57% | 7,43%
Público | 82,19% | 17,81% | 80,46% | 19,54%
Governador | Privado | 96,76% | 3,24% | 97,93% | 2,07%
Público | 97,20% | 2,80% | 87,05% | 12,95%
Presidente | Privado | 37,93% | 62,07% | 97,53% | 2,47%
Público | 94,48% | 5,52% | 94,50% | 5,50%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Receita das candidatas por fonte e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

A concentração dos recursos privados nos candidatos homens é evidente: – para nenhum dos cargos analisados ela é menor do que 80%. Quanto aos recursos públicos, apesar do alto grau de dependência das candidatas em relação a eles, observa-se nessa tabela que também são sempre dirigidos mais para os homens, embora em grau menor de concentração, provavelmente devido às decisões quanto à reserva de 30% dos recursos dos fundos para as candidaturas de mulheres.⁸⁵

6.2 Aumento das receitas das candidatas a deputada deve-se à sua maior participação nos recursos públicos

Tabela 9 – Diferenças na composição das receitas de homens e mulheres, conforme a origem

Cargo | Origem da receita | 2014 | 2018
Homens | Mulheres | Homens | Mulheres
Deputado estadual / distrital | Comercialização de bens ou realização de eventos | - | - | 0,00% | 0,01%
Doações pela internet | 0,02% | - | 0,01% | 0,01%
Recursos de financiamento coletivo | - | - | 0,44% | 0,31%
Recursos de origens não identificadas | 0,01% | 0,00% | 0,03% | 0,00%
Recursos de outros candidatos | - | - | 16,71% | 6,54%
Recursos de outros candidatos/ comitês | 17,01% | 19,48% | - | -
Recursos de partido político | 21,73% | 24,98% | 32,12% | 79,47%
Recursos de pessoas físicas | 20,95% | 22,82% | 26,95% | 9,29%
Recursos de pessoas jurídicas | 23,69% | 20,63% | - | -
Recursos próprios | 16,59% | 12,09% | 23,74% | 4,36%
Rendimentos de aplicações financeiras | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,00%
Totais por cargo | 100,00% | 100,00% | 100,00% | 100,00%
Deputado federal | Comercialização de bens ou realização de eventos | - | - | 0,00% | 0,01%
Doações pela internet | 0,04% | 0,20% | 0,01% | 0,00%
Recursos de financiamento coletivo | - | - | 0,39% | 0,35%
Recursos de origens não identificadas | 0,01% | 0,01% | 0,01% | 0,01%
Recursos de outros candidatos | - | - | 2,47% | 2,18%
Recursos de outros candidatos/ comitês | 8,87% | 11,18% | - | -
Recursos de partido político | 37,11% | 35,77% | 72,44% | 86,19%
Recursos de pessoas físicas | 12,75% | 16,07% | 13,79% | 7,34%
Recursos de pessoas jurídicas | 30,68% | 24,12% | - | -
Recursos próprios | 10,53% | 12,64% | 10,89% | 3,92%
Rendimentos de aplicações financeiras | 0,01% | 0,01% | 0,01% | 0,01%
Totais por cargo | 100,00% | 100,00% | 100,00% | 100,00%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Receita das candidatas por origem e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

Tabela 10 – Diferenças na distribuição de cada tipo de receita entre homens e mulheres

Cargo | Origem da receita | 2014 | 2018
Homens | Mulheres | Homens | Mulheres
Deputado estadual / distrital | Comercialização de bens ou realização de eventos | - | - | 38,52% | 61,48%
Doações pela internet | 100,00% | - | 53,14% | 46,86%
Recursos de financiamento coletivo | - | - | 75,65% | 24,35%
Recursos de origens não identificadas | 95,19% | 4,81% | 95,84% | 4,16%
Recursos de outros candidatos | - | - | 84,89% | 15,11%
Recursos de outros candidatos/comitês | 85,21% | 14,79% | - | -
Recursos de partido político | 85,16% | 14,84% | 47,07% | 52,93%
Recursos de pessoas físicas | 85,83% | 14,17% | 86,46% | 13,54%
Recursos de pessoas jurídicas | 88,34% | 11,66% | - | -
Recursos próprios | 90,06% | 9,94% | 92,30% | 7,70%
Rendimentos de aplicações financeiras | 99,24% | 0,76% | 37,49% | 62,51%
Deputado federal | Comercialização de bens ou realização de eventos | - | - | 9,31% | 90,69%
Doações pela internet | 62,32% | 37,68% | 90,87% | 9,13%
Recursos de financiamento coletivo | - | - | 79,72% | 20,28%
Recursos de origens não identificadas | 92,11% | 7,89% | 83,21% | 16,79%
Recursos de outros candidatos | - | - | 79,92% | 20,08%
Recursos de outros candidatos/comitês | 87,97% | 12,03% | - | -
Recursos de partido político | 90,54% | 9,46% | 74,71% | 25,29%
Recursos de pessoas físicas | 87,98% | 12,02% | 86,85% | 13,15%
Recursos de pessoas jurídicas | 92,14% | 7,86% | - | -
Recursos próprios | 88,48% | 11,52% | 90,72% | 9,28%
Rendimentos de aplicações financeiras | 82,54% | 17,46% | 75,21% | 24,79%

Fonte: Siele – Consultoria Legislativa, “Receita das candidatas por origem e sexo”. Acesso em: 17/4/19. Elaboração própria.

Os dados são muito expressivos. Em relação aos dados sobre autofinanciamento, por exemplo, o percentual da participação das mulheres sobre o total do arrecadado de recursos próprios praticamente não variou, até diminuiu de 2014 para 2018 (caiu de 9,94% para 7,7% para as candidatas a deputada estadual, e de 11,52% para 9,31% para as candidatas a deputada federal).

Quanto a doações de pessoa física, a variação também é pequena: a participação das candidatas a deputada estadual no total arrecadado por esta via diminuiu de 14,17% para 13,54%. Já as deputadas federais aumentaram sua participação levemente, de 12,02% para 13,15% das receitas.

Ou seja, nos dois casos, são variações muito pequenas. O mesmo não se observa quanto à participação das candidatas nos totais recebidos pelos partidos políticos, receita formada principalmente pelos recursos dos fundos eleitoral e partidário.⁸⁶ Nesse caso, a participação das candidatas sobre os totais recebidos aumentou significativamente, chegando a sobrepujar a parcela dos homens no caso das candidatas a deputada estadual: essas receberam 52,97% dos recursos dos partidos (contra 14,84% em 2014). A quantia recebida pelas candidatas a deputada federal também aumentou muito: elas passaram a receber 25,29% desses recursos (contra 9,94% em 2014).

7 CONCLUSÃO

Os dados apresentados apontam para a importância da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que deu concretude ao mínimo de 30% de candidaturas femininas que a lei exige, determinando que, também, pelo menos 30% dos recursos públicos fossem a elas distribuídos.

É verdade que, apesar de a literatura apontar para a forte relação entre dinheiro e sucesso nas eleições, também aponta para o fato de que essa relação não é unicausal, pois o dinheiro, por sua vez, busca as candidaturas com mais chance de sucesso, o que se deve a múltiplos fatores.

Além disso, é de se observar que o movimento político de mulheres vem crescendo no Brasil e no mundo nos últimos anos, o que provavelmente apontava para algum crescimento nas taxas de sucesso eleitoral. Ademais, as eleições de 2018 tiveram várias características que as distinguiram das anteriores, como o peso das mídias sociais.

Avaliar essa relação de causalidade exige estudos mais aprofundados, analisando os dados por unidade da federação, incorporando análises da distribuição de votos e das carreiras políticas das candidatas. Em especial, se faz necessário entender melhor as condições para o estabelecimento de candidaturas competitivas.

Apesar de não ser possível estabelecer que a relação causal “mais receita = mais eleitas” tenha sido o único fator explicativo dos aumentos observados, parece evidente a relação com o aumento de receitas basicamente associado à norma dos 30% e à criação do fundo eleitoral. Em conjunto com a proibição de doações de pessoas jurídicas, esse fundo contribuiu para aumentar, de modo importante, o peso dos recursos públicos no financiamento das campanhas eleitorais.

O aumento observado no percentual das receitas das mulheres deve-se basicamente a seu maior acesso aos recursos públicos. Ou seja, a participação das mulheres no recurso econômico mais importante da disputa aumentou, enquanto a dificuldade das mulheres em obter recursos privados permaneceu.

Os dados apontam também para a importância de se definir com maior precisão, na própria lei eleitoral, os critérios de distribuição do percentual mínimo de 30% das receitas para candidaturas de mulheres nas eleições proporcionais, pois se observa que nem sempre os recursos chegaram às candidatas a deputada federal e estadual.

Parece interessante analisar a elaboração de uma norma que vise a garantir um percentual mínimo especificamente para as candidaturas de mulheres nas eleições proporcionais, que são as que mais necessitam desse estímulo legal. Nesse contexto, outras questões também poderiam ser discutidas, como o tempo de exposição das mulheres no horário eleitoral gratuito, no rádio e na televisão.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº: 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm>. Acesso em: 10 set. 2020.

PINTO, Céli Regina Jardim; MORITZ, Maria Lucia; SCHULZ, Rosangela M. O desempenho das mulheres nas eleições legislativas de 2010 no Rio Grande do Sul. Revista Brasileira de Ciência Política, Brasília, nº: 10, p. 195-223, 2013. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbcpol/n10/06.pdf>. Acesso em: 10 set. 2020.

VOGEL, Luiz Henrique. A histórica sub-representação das mulheres na Câmara dos Deputados: desigualdades e hierarquias sociais nas eleições de 2014. Brasília: Estudos da Consultoria Legislativa, 2019. Disponível em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/37401>. Acesso em: 10 set. 2020.

76 Graduada em ciências sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), mestre em ciência política pela Universidade de Brasília (UnB), doutora em ciência política pela: UFRGS.: Consultora legislativa da área de ciência política e sociologia política: da Câmara dos Deputados desde 1991.

77 Graduado em comunicação social – jornalismo pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-RS), mestre em ciência política pela UnB e doutor em ciência política pelo Instituto de Estudos Socais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Consultor legislativo da Câmara dos Deputados da área de ciência política e sociologia política.

78 Analista legislativo da Câmara dos Deputados, bacharel em ciência política pela UnB e especialista em inovação e futurismo pelo Centro de Ensino Unificado do Distrito Federal (UDF).

79 Analista de informática legislativa da Câmara dos Deputados, atua como analista de dados. Pesquisador junto ao Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor) da Câmara dos Deputados, mestre em administração pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro (EG-FJP) e doutor em ciência política pelo IESP-UERJ.

80 Foram usados apenas os dados de candidatos(as) aptos(as), com mais de um voto, e cujas declarações eram maiores que zero, descartando as informações de candidatos(as) que não receberam recursos.

81 Foi criada uma aba específica de relatórios sobre este tema, intitulada “Mulheres nas eleições”. A: aba possibilita cruzamentos de dados que, esperemos, alimentam uma agenda de pesquisa sobre o desempenho das mulheres na política. É possível fazer consultas por estado, por partido e por ano, bem como comparar diferentes eleições.

82 Sobre este, ponto ver as seguintes obras:

VOGEL, Luiz Henrique. A histórica sub-representação das mulheres na Câmara dos Deputados: desigualdades e hierarquias sociais nas eleições de 2014. Brasília: Estudos da Consultoria Legislativa, 2019. Disponível em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/37401>.

PINTO, Céli Regina Jardim; MORITZ, Maria Lucia; SCHULZ, Rosangela M. O desempenho das mulheres nas eleições legislativas de 2010 no Rio Grande do Sul. Revista Brasileira de Ciência Política, Brasília, nº: 10, p. 195-223, 2013. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbcpol/n10/06.pdf>.

83 Segundo dados da União Interparlamentar (UIP), em 2014, o Brasil estava na 163ª posição do ranking da representação feminina nos parlamentos, dentre 193 países pesquisados; em 2018, o aumento de 77 deputadas eleitas situou o Brasil na 134ª posição. Fonte: <http://archive.ipu.org/wmn-e/classif.htm>.

84 Em 2015, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou inconstitucionais as doações de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais. Os valores totais declarados para as campanhas caíram consideravelmente entre 2014 e 2018: de R$ 5.133.133.290,00 para R$ 3.196.340.705,00 (valores sem dupla contagem, isto é, descontadas as transferências internas entre os partidos e candidatos).

85 Em resposta à consulta formulada por deputadas federais e senadoras, o TSE decidiu, em 21 de maio de 2018, que os partidos deveriam destinar 30% dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanhas para as candidaturas das mulheres, de maneira global, sem especificar precisamente o percentual para cada cargo (presidente, governador, senador, deputado federal e estadual). Essa decisão vai ao encontro do julgamento da ADI nº: 5617, pelo STF, que estabeleceu que 30% dos recursos do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos devem se destinar à candidatura de mulheres.

86 Na tabela 10, seguimos a classificação do TSE quanto à origem das receitas. A tipologia, nesse caso, não distingue os recursos dos fundos – esses estão incluídos no tipo “recursos de partidos políticos”.

VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER

Claudionor Rocha⁸⁷

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo, embasado em diversos estudos técnicos, traça um panorama da violência contra a mulher no país, abordando dinâmicas específicas de alguns estados da federação, com recortes de direito comparado, conforme a disponibilidade de fontes abertas pertinentes.

Para tanto, este trabalho analisa dados e informações apresentados pelos órgãos oficiais e os compara com outros estudos nacionais, oriundos tanto da academia quanto de entidades voltadas à pesquisa e difusão das temáticas dos direitos humanos, da segurança pública e da proteção às mulheres.

O enfoque de cada análise particular será oportunamente explicitado ao longo do texto, especialmente em relação às fontes consultadas e aos períodos cobertos pelo estudo. Quando pertinentes, foram atualizadas informações constantes dos repositórios de edição periódica. Entretanto, as análises que abordam períodos mais distantes da atualidade mantêm sua validade por tratarem de pesquisas singulares e permitirem a percepção comparativa dos índices de violência e das políticas públicas que buscam debelá-la.

Será esta a análise a ser procedida no presente trabalho: a violência contra a mulher com o recorte próprio da violência de gênero. Quanto ao recorte territorial, serão analisados dados sobre a violência contra a mulher nos seguintes estados brasileiros: Santa Catarina, Minas Gerais, Bahia e Rio de Janeiro. O recorte temporal será limitado pelo conteúdo presente nos dados pesquisados.

2 CONTEXTUALIZAÇÃO

A violência, fenômeno que atinge todas as sociedades, em maior ou menor grau, é um dos temas que mais preocupa os brasileiros. Em um contexto no qual os conceitos de crime, violência, desordem e medo se inter-relacionam, embora nem sempre os crimes sejam violentos e as desordens constituam crimes, o medo se faz presente.

A violência pode causar, principalmente, danos às pessoas e ao patrimônio, mas há entendimento de que certos tipos de violência causem prejuízos à imagem de uma instituição, de um ente público e até de uma nação, por exemplo. Os danos, de maneira geral, podem ser de natureza material ou moral e, como tal, são diversamente protegidos pelo ordenamento jurídico do local onde ocorram.

Releva de interesse a violência interpessoal, isto é, aquela perpetrada entre indivíduos, conhecidos ou desconhecidos entre si, na qual se situa o objeto do presente estudo, a violência contra a mulher – tendo a vítima qualquer idade.

Diante dessa conjuntura, a atenção voltada para segmentos vulneráveis é necessária e urgente, na medida em que a violência, embora não poupe outros segmentos, tende a vitimizar com mais gravidade justamente os atingidos pelas chamadas vulnerabilidades concentradas. Tais vulnerabilidades podem ter origem social, econômica, cultural, entre outras. No caso em apreço, ocorre a vulnerabilidade concentrada de caráter social, em que um segmento particularmente fragilizado se encontra no perfil de gênero.

O fenômeno da violência contra a mulher, também chamada de violência de gênero, é um problema antigo. As narrativas de violência são encontradas até mesmo em textos religiosos antigos, os quais revelam que a sociedade da época relegava às mulheres um papel secundário ou mesmo de completa irrelevância diante do universo social de dominância masculina.

Cientistas sociais supõem que tenha havido primordialmente uma sociedade matriarcal, depois substituída por uma sociedade patriarcal, paradigma das relações sociais até os dias atuais. Desde então, a prevalência do homem provoca a paulatina desvalorização da mulher, chegando ao ponto de despersonalizá-la, negar-lhe direitos básicos e sujeitá-la a abusos e violências.

A violência contra a mulher também esteve presente nos períodos em que não lhe era garantido tratamento em igualdade de condição com o homem. Houve época em que a mulher não tinha qualquer direito e até a natureza humana lhe era negada. Direitos civis, políticos, trabalhistas, entre outros, foram conquistas recentes na maioria dos países de cultura ocidental.

Tal realidade se perpetuou ao longo de séculos, sendo a mulher tolhida, quase sempre por meios violentos, em seus anseios por emancipação. Apenas no século XIX, por meio da conquista do direito ao trabalho (ainda que desumano), iniciou-se, timidamente, uma caminhada pela igualdade entre os sexos. No final do século XX, com o avanço das conquistas sociais, políticas e econômicas, os direitos das mulheres estavam um pouco mais equiparados aos dos homens, inclusive os de natureza sexual.

Ainda nos dias atuais, subsistem culturas nas quais o papel da mulher é de submissão total ao homem ou há ausência de reconhecimento de direitos básicos – como a liberdade de ir e vir, de decidir a própria profissão ou quais atividades cotidianas lhe são adequadas ou permitidas.

Até há pouco tempo, na China, por razões de controle populacional, não era incomum recém-nascidas serem abandonadas pelos pais, dada a perspectiva de desvalor da mulher naquele país.

Em nações em que vigora o direito islâmico, por exemplo, a xaria⁸⁸ confere papel de subalternidade à mulher, impondo-lhe restrições severas, a ponto de, em alguns países, ser-lhe proibido cumprimentar um homem adulto, mostrar qualquer parte do corpo em público ou dirigir um veículo, coisas triviais nas nações de cultura ocidental. Em alguns desses países, a mulher está sujeita à mutilação sexual, com extirpação do clitóris, para que não obtenha prazer sexual.

Os costumes mencionados relativos às leis islâmicas se afiguram como uma espécie de violência dita institucional. Eles são justificados pelo direito, pela religião e pela cultura islâmica e, portanto, normalizados pela sociedade, até mesmo pelas mulheres que dela fazem parte. Provavelmente não o seriam pelas mulheres dos países ocidentais, cuja cultura há muito vem alterando o ordenamento jurídico, visando à equalização dos direitos de homens e mulheres.

No tocante à cultura ocidental, as áreas geográficas e os bolsões de subdesenvolvimento quase sempre estão associados a nações pouco ou não democráticas, dotadas de governos autoritários ou nas quais as liberdades civis não estão plenamente consolidadas. Tal contexto favorece a permanência de costumes patriarcais em prejuízo às mulheres, uma vez que as próprias instâncias de controle dos poderes público e privado, de natureza supranacional ou interna, são precárias, inexistentes ou compartilham do pensamento misógino hegemônico.

Ainda hoje, porém, há muita disparidade no grau de conquista de direitos, seja em função da sociedade na qual a mulher esteja inserida, do papel que lhe é reservado nessa sociedade ou das lutas diárias que se travam para fazer valer seus direitos. Aliadas a isso, iniciativas do poder público tendem a induzir a maior participação das mulheres em variados segmentos da sociedade e a protegê-las contra preconceitos, contra tratamentos diferenciados em seu desfavor ou contra violências de que possam ser vítimas.

Entretanto, devido a padrões culturais diversos e ao retardo do “processo civilizador” constante da teoria elaborada por Norbert Elias (2011), o machismo se alia às desigualdades oriundas de condições socioeconômicas que podem gerar desvantagens concentradas – das quais muitas mulheres chefes de famílias monoparentais são vítimas. De tal forma, parceiros que a mulher venha a ter podem acabar por torná-la vítima de agressões que não são comuns entre os homens, originadas de quem a devia proteger.

Segundo Elias (2011), nos últimos séculos o ser humano se conscientizou da necessidade de se civilizar, isto é, moderar os costumes, tornando-se mais sociável e, portanto, passando a respeitar o outro como sujeito de direitos. Nessa lógica, a mulher, inicialmente deixada em segundo plano, tornou-se também, paulatinamente, sujeito de direitos, na esteira das ideias iluministas das revoluções político-civis que deram origem à modernidade.

Mercê principalmente de suas próprias lutas, as mulheres obtiveram conquistas progressivas; entretanto, em alguns aspectos, ainda são tidas como não merecedoras de igualdade, sendo tratadas, em algumas culturas, de forma machista e preconceituosa.

O ethos guerreiro, que preconiza o papel masculino de conquista e dominação presente na quase totalidade das civilizações, pressupõe também a supremacia sexual, o que torna a poligamia masculina tolerada e até incentivada em várias sociedades. Em contraponto, o adultério feminino sempre foi motivo para violências, guerras e tragédias pessoais e coletivas.

Nesse contexto, releva considerar que a libertação sexual da mulher – que acompanhou o seu ingresso ao mercado de trabalho, a par de suas conquistas sociais e políticas – passou a ser intolerada por alguns homens com ideias aferradas à concepção de dominação masculina. Por consequência, o comportamento liberal da mulher tornou-se motivação recorrente para a violência contra ela. O comportamento violento consistente em negar direitos à mulher pode resultar em agressões verbais e físicas, que às vezes culminam com o homicídio. Atualmente, no Brasil, se o homicídio se reveste de desígnio misógino, ele é denominado “feminicídio”.

No próximo tópico, serão apresentados os tipos de violência e feitas considerações sobre os conceitos de morte violenta e violência urbana, sobre a distinção entre crime e violência e sobre quem são as principais vítimas da violência e os porquês. Além disso, serão abordados os regimes constitucional e legal acerca da violência contra a mulher, relacionando o arcabouço de normas legais e infralegais que tratam do tema.

3 TIPOS DE VIOLÊNCIA

O conceito de violência, palavra que tem como sinônimos “maus-tratos” e “abuso”, refere-se aos processos e às relações sociais interpessoais (de grupos, classes e gêneros ou objetivados em instituições) que empregam diferentes formas, métodos e meios de aniquilamento ou a coação direta ou indireta de outrem, causando-lhe danos físicos, mentais ou morais. Os abusos podem ser físicos, psicológicos e sexuais, assim como abandono, negligência, abuso financeiro ou autonegligência.

Segundo os dicionaristas, violência é constrangimento físico e moral, coação, qualidade de violento e do que age com força. Ela implica intencionalidade, exigindo inteligência, razão pela qual os animais não são considerados violentos, e sim agressivos e ferozes. Já agressão é a conduta direcionada visando a prejudicar ou ferir outro indivíduo, podendo ser verbal ou física, portanto, violenta – não se diz, por exemplo, “agredir uma coisa”, e sim “danificar uma coisa”.

No cenário atual de insegurança e acentuado incremento da criminalidade, violência e desordem, a violência contra a mulher assume condição preocupante, especialmente a que ocorre no ambiente doméstico.

Santos et al. (2007) afirmam que a violência que ocorre no seio da família pode ser compreendida como sendo ações ou omissões que prejudiquem o estado de bem-estar, a integridade física e psicológica e a liberdade. Importante ressaltar que a violência doméstica não se limita à família.

Indicam as autoras que separações, divórcios, novas uniões, instabilidade financeira, movimentos migratórios nacionais e internacionais em busca de oportunidades de trabalho e participação crescente das mulheres no mercado de trabalho são causas de abalos na estrutura familiar, o que propicia a manifestação de situações de violência doméstica.

Na cartilha “Violência contra idosos: o avesso de respeito à experiência e à sabedoria”, produzida pela Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), Minayo (2005) aborda os conceitos de diferentes tipos de violência, transcritos aqui com adaptações.

Violência física: uso da força física para compelir a vítima a fazer o que não deseja, para feri-la ou para provocar dor, incapacidade e até a sua morte.

Violência psicológica: agressões verbais ou gestuais com o objetivo de aterrorizar, humilhar, restringir a liberdade ou isolar do convívio social a vítima.

Violência sexual: ato ou jogo sexual que visa a obter excitação, relação sexual ou práticas eróticas por meio de aliciamento, violência física ou ameaça.

Abandono: deserção ou ausência, por parte dos responsáveis governamentais, institucionais ou familiares, de prestação de assistência e proteção à pessoa que as necessite.

Negligência: recusa ou omissão de cuidados devidos e necessários a quem deles necessita por parte dos responsáveis familiares ou institucionais. A negligência é uma das formas de violência mais recorrente no Brasil. Ela se manifesta, frequentemente, associada a outros abusos, que geram lesões e traumas físicos, emocionais e sociais, principalmente nas vítimas que se encontram em situação de múltipla dependência ou incapacidade.

Violência financeira ou econômica: exploração imprópria ou ilegal ou uso não consentido pela vítima de seus recursos financeiros e patrimoniais. É chamada, ainda, de violência patrimonial.

Autonegligência: conduta da pessoa que ameaça sua própria saúde ou segurança por meio da recusa de prover cuidados necessários a si mesma.

Violência medicamentosa: administração indevida de medicamentos prescritos à vítima, por parte de familiares, cuidadores ou profissionais, aumentando, diminuindo ou excluindo tais medicamentos.

Violência emocional e social: agressão verbal crônica, incluindo palavras depreciativas que possam desrespeitar a identidade, dignidade ou autoestima da vítima. Caracteriza-se pela falta de respeito à intimidade e aos desejos da vítima, negação de seu acesso a amizades e desatenção a suas necessidades sociais e de saúde.

Há, ainda, a violência institucional, cujo conceito se assemelha aos do abandono e da violência social. Ela é perpetrada pelo poder público – isto é, órgãos e entidades do Estado – ao não prover as necessidades básicas dos indivíduos. Nela se insere a violência oriunda da corrupção que desvia recursos impedindo sua aplicação na satisfação de tais necessidades. Completam esse contexto de violência institucional a violência política e a cultural, como facetas mais “invisíveis”, dada sua manifestação de caráter difuso, cuja percepção é muito subjetiva.

A violência que deixa marca é chamada de violência vermelha, enquanto a sutil e insidiosa, de violência branca. A violência interpessoal está compreendida no conceito de violência social, seja entre desconhecidos ou conhecidos, e nela inclui-se a violência doméstica.

A Lei nº: 11.340/2006, conhecida como Lei Maria da Penha, nos incisos I a V do art. 7º, dispõe que as formas de violência doméstica e familiar contra a mulher são a física, a psicológica, a sexual, a patrimonial e a moral.

Em 1996, por ocasião da 49ª Assembleia Mundial de Saúde, a Organização Mundial da Saúde (OMS) definiu violência⁸⁹ como:

O uso intencional da força física ou do poder, real ou em ameaça, contra si próprio, contra outra pessoa, ou contra um grupo ou uma comunidade, que resulte ou tenha grande possibilidade de resultar em lesão, morte, dano psicológico, deficiência de desenvolvimento ou privação. (OMS, 1996)

4 REGIMES CONSTITUCIONAL E LEGAL

A Constituição Federal de 1988 (CF/1988) preconiza a proteção da mulher desde o inciso I do art. 5º, que trata dos direitos individuais, segundo o qual “homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição”. No art. 7º, que trata dos direitos sociais dos trabalhadores urbanos e rurais e de outros direitos que visem à melhoria de sua condição social, o inciso: XX prevê a “proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos termos da lei”.

Na antiga redação, as alíneas a e b do inciso III do § 1º do art. 40 da CF/1988, ao tratarem do regime de previdência dos servidores públicos, atenuavam em 5: anos a idade e o tempo de serviço exigidos da mulher para a aposentadoria voluntária e por tempo de serviço; já na nova redação desse inciso III, dada pela Emenda Constitucional nº: 103/2019, embora aumentada de 55 para 62 anos a idade mínima para a mulher se aposentar, mantém-se a redução da idade da mulher, em relação ao homem, em 3 anos.

Outros dispositivos da CF/1988 que observam a condição peculiar da mulher são: § 2º do art. 143, que trata da isenção do serviço militar; § 1º do art.: 183, que trata da sua equiparação ao homem no direito ao usucapião urbano; e parágrafo único do art. 189, que trata de imóvel rural distribuído por reforma agrária.

No art. 226 da CF/1988, o § 3º: garante a união estável para efeito da proteção do Estado, igualando-se os direitos e deveres referentes à sociedade conjugal, referidos no § 5º do mesmo artigo; e o § 8º arremata que “o Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações”.

No âmbito legal, há vários diplomas no ordenamento jurídico pátrio destinados à proteção da mulher e à prevenção das diversas formas de violência a que ela está sujeita. Em pesquisa não exaustiva, procedida pela equipe do Centro de Documentação e Informação (Cedi) da Câmara dos Deputados, e por meio do site da LexML Brasil,⁹⁰ localizamos documentos que constituem arcabouço considerável de normas de aplicação imediata ou propositivas de políticas públicas tendentes a prover a aludida proteção.

5 PANORAMA

Desde a promulgação da CF/1988, com fundamento na nova ordem de direitos, alguns programas governamentais foram desenvolvidos a fim de se alterar a crescente onda de violência. Assim foi desde a primeira versão do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH),⁹¹ criado em 1996 no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC); em 2000, com o aperfeiçoamento do programa, criou-se a segunda versão, o II-PNDH;⁹² e, em 2009, já no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, criou-se a terceira versão, o PNDH-3.⁹³

Ainda em 1995, houve a criação da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (Seplanseg),⁹⁴ na esfera do Ministério da Justiça, a qual foi transformada na Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)⁹⁵ em 1998. Em 2000, no segundo mandato de FHC, foi editado o Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP); entretanto, como apontam Carvalho e Silva (2011) no artigo “Política de segurança pública no Brasil: avanços, limites e desafios”, a falta de destinação consistente de recursos e a frágil previsão de metas e processos avaliativos foram a razão de seu fracasso. A instituição do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) não alterou muito a perspectiva.

No governo Lula, havia propostas de implantar o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), criou-se a Força Nacional de Segurança Pública (FNSP) e, em 2007, foi criado o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci): – inovador, mas de curta duração, não atingindo o segundo mandato de Dilma Rousseff. Realizada em 2009, a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (I Conseg) diagnosticou problemas e propôs soluções para a área.

No governo de Michel Temer, por meio do então Ministério da Justiça e Cidadania, ora transformado no Ministério da Justiça e Segurança Pública, lançou-se novo PNSP⁹⁶ em janeiro de 2017. Dentre suas estratégias transversais, no âmbito dos projetos sociais de prevenção à violência em áreas vulneráveis, prevê-se identificar e compartilhar as melhores formas de enfrentamento aos homicídios dolosos, ao feminicídio e à violência contra mulheres e populações vulneráveis, tendo como um dos objetivos a “redução de homicídios dolosos, feminicídio e de violência contra as mulheres”.

6 REDE DE PROTEÇÃO

Há várias formas de denunciar a violência contra a mulher, no âmbito das redes de proteção, sendo uma das mais difundidas a Central de Atendimento à Mulher – Ligue 180.

O Ligue 180 não é um disque-denúncia, é uma central de atendimento que tem como foco principal ouvir a demanda recebida e adotar o procedimento mais adequado para cada caso, podendo, também, caso receba uma denúncia, encaminhar esta notícia aos órgãos competentes para que iniciem um processo de investigação e tratamento. No caso da Central de Atendimento à Mulher, para três tipos de registros são adotados procedimentos de encaminhamento para tratamento e apuração, sendo eles: o registro de reclamações e as denúncias de cárcere privado e tráfico de pessoas. (TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, [2020?])

Há uma extensa rede de enfrentamento à violência contra a mulher, cujos dados constam do site da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM): – vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e instituída em agosto de 2007 no âmbito do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres.

As ações e os programas do governo federal estão consubstanciados na Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres. O programa Mulher, Viver sem Violência (à época, a cargo da SPM) estabeleceu as seguintes estratégias de ação:

criação da Casa da Mulher Brasileira;

ampliação da Central de Atendimento à Mulher – Ligue 180;

implantação e manutenção dos: centros de atendimento às mulheres nas fronteiras secas;

organização e humanização do atendimento às vítimas de violência sexual;

unidades móveis de atendimento às mulheres do campo e da floresta (rodoviárias e fluviais); e

realização de campanhas continuadas de conscientização.

A rede de atendimento às mulheres em situação de violência é composta por serviços especializados de atendimento à mulher, serviços de atendimento geral, órgãos de informação, orientação e políticas públicas, serviços de segurança, justiça e defesa social, grupos e organizações da sociedade civil e órgãos de fiscalização de atuação funcional.

No âmbito das campanhas continuadas de conscientização, o programa Mulher, Viver sem Violência prevê a realização de campanhas de conscientização em consonância com a Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, que, no eixo preventivo, busca implementar ações que desconstruam os mitos e estereótipos de gênero e modifiquem os padrões sexistas, perpetuadores das desigualdades de poder entre homens e mulheres e da violência contra as mulheres.

O Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra a Mulher foi lançado em agosto de 2007, visando a consolidar essa política nacional por meio de políticas públicas integradas em todo o país. O pacto compreende os seguintes eixos.

Eixo I: garantia da aplicabilidade da Lei Maria da Penha.

Eixo II: ampliação e fortalecimento da rede de serviços para mulheres em situação de violência.

Eixo III: garantia da segurança cidadã e do acesso à justiça.

Eixo IV: garantia dos direitos sexuais e reprodutivos e enfrentamento à exploração sexual e ao tráfico de mulheres.

Eixo V: garantia da autonomia das mulheres em situação de violência e ampliação de seus direitos.

Sobre o citado pacto, houve um detalhado processo de repactuação e de definição de instâncias de gestão, mediante a criação de uma câmara técnica federal de gestão e monitoramento do pacto: e de congêneres nos âmbitos estadual e municipal.

Alguns programas, projetos e ações levados a efeito nos entes federados merecem destaque. O projeto Lá em Casa Quem Manda é o Respeito, no Mato Grosso; a pesquisa “Mapa da violência contra a pessoa idosa no Distrito Federal”; o programa Núcleo de Atendimento à Família e aos Autores de Violência: Doméstica (NAFAVD); o Programa de Atenção à Violência (PAV); o programa Justiça pela Paz em Casa, no Distrito Federal; a campanha Mulher Idosa: Proteção, Saúde e Cidadania; o Projeto de Interiorização da Lei Maria da Penha; o Projeto Laboratório Lei Maria da Penha; o projeto Lei Maria da Penha nas Escolas: Desconstruindo a Violência e Construindo o Diálogo e o projeto Banco de Dados Leoneide Ferreira: – IPenha, ambos no Piauí; o Grupo Reflexivo de Homens: Por uma Atitude de Paz, no Rio Grande do Norte; o projeto Tempo: de Despertar, em São Paulo; e a campanha Quem Quer Bem Não Faz Mal, em Pernambuco.

7 ANÁLISE DE DADOS ESTATÍSTICOS SOBRE A VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER

Este trabalho abrange compilação de análises de dados estatísticos acerca da violência contra a mulher em quatro estados. O estudo dessas análises está ordenado na seguinte sequência: Santa Catarina, Minas Gerias, Bahia e Rio de Janeiro. A escolha dos quatro estados tem origem nos objetos de solicitação de parlamentares representantes dessas unidades da federação, que originaram os estudos que serviram de base para este trabalho.

Dadas as limitações próprias dessa espécie de análise, não serão reproduzidas considerações acerca dos aspectos geográficos e socioeconômicos dos estados considerados. Foram mantidas, porém, as trilhas metodológicas diferentes que balizaram a análise procedida em cada estudo, adotadas em função das fontes abertas disponíveis na internet e do eventual direcionamento apontado pela solicitação.

Os recortes são o territorial e a violência de gênero, visto que se analisa a violência contra a mulher especificamente nos mencionados estados. O recorte temporal é limitado pelo conteúdo dos dados pesquisados.

A análise será realizada observando as mesorregiões geográficas (MS), definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) como porções territoriais dos estados, que variam de duas, em alguns estados do Norte, a quinze, no estado de São Paulo. As MS são subdivididas em microrregiões geográficas (MR). Geralmente, a MS e, em especial, a MR são identificadas pelo nome da cidade mais importante ou por alguma característica geográfica ou socioeconômica comum relevante; porém, nem sempre coincidem os municípios das regiões de análise criminal com os integrantes das MS e MR. Os termos “mesorregiões” e “microrregiões” foram atualizados, respectivamente, para “regiões geográficas intermediárias” e “‘regiões geográficas imediatas”.⁹⁷

Preliminarmente, convém esclarecer que o homicídio é o crime tipicamente adotado como parâmetro para mensuração de violência interpessoal de determinado território, normalmente sendo utilizada a taxa de eventos por 100: mil habitantes.

O feminicídio, homicídio de mulheres por questões de gênero, é tão relevante que foi elevado à categoria de tipo penal autônomo, como qualificador do crime de homicídio, sendo considerado crime hediondo. Em razão disso e dada a baixa taxa de feminicídio no Brasil como um todo, esse crime não foi um dos selecionados para representar a violência sistêmica nos estados sob análise.

7.1 Análise dos dados do estado de Santa Catarina

Foram analisados os relatórios de produtividade policial referentes aos anos de 2011 a 2016, este parcial. Os relatórios foram produzidos pelo Núcleo de Geoprocessamento e Estatística (Nuges) da Divisão de Informática e Tecnologia da Diretoria de Informação e Inteligência (Dini) da Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão do Estado de Santa Catarina (GOVERNO DE SANTA CATARINA, 2015).

O conjunto de dados posto à disposição da sociedade atende ao disposto na Lei nº: 15.806/2012, que disciplina o registro e a divulgação de índices de violência contra a mulher em Santa Catarina. Trata-se do levantamento específico desse tipo de violência para o 1º semestre e o 2º semestre de 2015, cujas fontes são o Sistema Integrado de Segurança Pública (Sisp) da Polícia Civil e a Gerência de Estatística e Análise Criminal (Geac), constando atualização de 24 de maio de 2016.

As tabelas constantes dos arquivos consultados, que contêm todos os municípios do estado, relacionam o número de vítimas, o número de inquéritos policiais instaurados e o número de inquéritos policiais remetidos por município, mencionando a Agência Regional de Desenvolvimento (ADR) de Santa Catarina, conforme a Lei nº: 16.795/2015, mas sem agregação dos dados por região.

Verifica-se que, das sedes de ADR, várias são tidas como cidades principais das regiões de análise, como Campos Novos, São Miguel do Oeste, Curitibanos, Laguna, Rio do Sul, Concórdia, Caçador, Tubarão, Jaraguá do Sul, Chapecó, Itajaí, Lages, Criciúma, Blumenau e Joinville. Outras cidades, sedes de MR e não selecionadas como cidades principais, são Araranguá, Canoinhas e Xanxerê.

Os dados estão tabulados em dois grandes grupos: “crimes contra vítimas do sexo feminino” e “crimes contra vítimas do sexo feminino em situação de violência doméstica”. A seção de violência doméstica já está contabilizada na seção anterior, nos crimes correspondentes.

No primeiro grupo, são tabulados os crimes de ameaça, cárcere privado, estupro consumado, estupro tentado, homicídio doloso consumado, homicídio doloso tentado, latrocínio, lesão corporal dolosa, maus-tratos e roubo a transeunte. No: segundo grupo, tendo como cenário a violência doméstica, os crimes selecionados, que compõem o universo dos crimes totais contra a mulher, englobam ameaça, calúnia, dano, difamação, estupro consumado, estupro tentado, homicídio doloso consumado, homicídio doloso tentado, incêndio, injúria e lesão corporal dolosa. Em ambos os grupos é mencionada a quantidade de inquéritos policiais instaurados e de inquéritos policiais remetidos, subentendendo-se os relatados e encaminhados à Justiça.

Para a análise desse repositório de dados, adotamos alguns critérios, sob pena de inviabilizá-la, em virtude da quantidade de dados e do fato de alguns desses alcançarem pouquíssimos eventos, não sendo, portanto, representativos.

Para levantamento das cidades mais atingidas pela violência contra a mulher, inicialmente selecionamos duas categorias de crime: a primeira, dos crimes que vitimam mais intensamente as mulheres, como estupro (consumado e tentado), ameaça e lesão corporal dolosa; e a segunda, dos crimes que vitimam indiscriminadamente homens e mulheres. Os crimes de ameaça e lesão corporal dolosa foram selecionados pela grande quantidade de crimes perpetrados.

Em seguida, visando a conferir representatividade aos índices, decidimos que seriam arroladas as cidades que apresentassem pelo menos 10% do total de eventos de cada crime por semestre. No caso dos crimes mais comuns, como ameaça e estupro (consumado e tentado), pela especificidade, foi estipulada a taxa de atingimento de pelo menos 1% dos crimes. Quanto à lesão corporal dolosa, por ser o crime típico de violência contra a mulher e por sua franca incidência em quase todos os municípios, foi atribuída a taxa de atingimento de pelo menos 0,5%.

Tendo em vista que alguns crimes têm parca incidência, adotamos a regra de desprezar aqueles com menos de mil eventos no semestre, em todo o estado, nos de índice no patamar de 10% (cárcere privado, homicídio doloso consumado, homicídio doloso tentado, latrocínio, maus-tratos, calúnia, dano, difamação e incêndio), e aqueles com menos de cem eventos nos de índices de 1% (estupro tentado no âmbito doméstico). Nos demais crimes a serem computados no patamar de 10% de ocorrências (superior a mil eventos), não houve município que os atingisse (roubo a transeunte e injúria).

Dessa forma, restaram selecionados como bastante representativos da violência contra a mulher os crimes de ameaça, estupro consumado e estupro tentado no nível de 1%, e lesão corporal dolosa no nível de 0,5%. Em situação de violência doméstica, ameaça e estupro consumado no nível de 1%, e lesão corporal dolosa no nível de 0,5%. Foram excluídos os municípios que apresentaram apenas uma espécie de ocorrência, o que pode significar surto isolado de eventos similares.

Assim, foram selecionados apenas os municípios que tiveram maior incidência de violência contra a mulher – por número de casos, segundo os critérios definidos, em pelo menos duas espécies de crime, em um ou em ambos os semestres, depurados para os municípios com mais de 100 mil habitantes.⁹⁸ Atenderam a todos os critérios, nos dois semestres seguidos, os municípios⁹⁹ de Blumenau, Chapecó, Florianópolis, Jaraguá do Sul, Joinville, Lages, Palhoça e São José, em ordem alfabética; atenderam a todos os critérios, exceto um, Criciúma e Itajaí; atendeu a todos os critérios, exceto dois, Balneário Camboriú; e atenderam a todos os critérios, exceto três, Brusque e Tubarão.

Criciúma e Itajaí, com os oito municípios listados em primeiro lugar, completam os dez municípios mais violentos conforme o critério adotado. Se se adotar o critério do maior número de eventos, computados os crimes de ameaça e lesão corporal dolosa, visto que o de estupro tem uma incidência marginal, os municípios mais violentos são, pela ordem, Florianópolis, Joinville, Chapecó, Blumenau, Itajaí, São José, Criciúma, Balneário Camboriú, Biguaçu e Tubarão, dos quais Florianópolis, São José e Biguaçu integram a Região Metropolitana de Florianópolis (RMF).¹⁰⁰

Em 2013, a população total do estado de Santa Catarina era de 6.634.250 habitantes. Os municípios mencionados perfazem 3.396.842 habitantes, isto é, mais da metade da população do estado. Esses dados podem indicar que a violência possui um caráter sistêmico fortemente associado ao tamanho das cidades e à densidade populacional de determinada conurbação.

Analisando crime a crime, os que apresentam maior incidência de ameaça contemplam praticamente as cidades mais populosas, que são, compreensivelmente, as que atenderam a todos os critérios adotados na análise. Ameaças no âmbito doméstico correspondem geralmente à metade dos eventos. Embora Itajaí e Criciúma sejam, em tese e nesse aspecto, menos violentas do que Caçador, por exemplo, são mais populosas, o que justifica suas posições.

Comparando-se outros municípios de nível de violência semelhante, verifica-se que Biguaçu tem mais ocorrências de ameaça do que Araranguá e se aproxima do nível de Balneário Camboriú, embora este tenha o dobro da população. Talvez o que explique tal fenômeno seja o fato de Biguaçu integrar a RMF. Contudo, esse critério não explica a diferença observada entre Palhoça (integrante da RMF) e Lages, por exemplo – este, com maior número de incidências. Os fenômenos observados se repetem com ligeiras variações no tocante à ameaça em situação de violência doméstica.

Assumindo que a lesão corporal dolosa seja uma evolução do crime de ameaça, é possível comparar as incidências dos dois crimes. A primeira observação é que a quantidade de lesão, em números absolutos, é menor do que a de ameaça (por volta de metade, se bem que proporcionalmente equilibrado), sendo a vítima tanto de fora quanto de dentro do ambiente doméstico. O mesmo padrão de relação direta do nível de violência na medida do incremento da população se repete no caso.

Supõe-se que o trinômio ameaça-lesão-homicídio represente uma trágica escalada do comportamento violento de que a mulher seja vítima, o que explicaria a quantidade decrescente de tais eventos entre si, justamente pela gradual gravidade relativa entre tais crimes.

A terceira espécie criminal selecionada, o estupro (consumado ou tentado), tem uma incidência bem variada, chegando a 0 em algumas das cidades tabuladas. Ainda assim, se reproduz o padrão populacional. O número de eventos é expressivo, e tal fenômeno pode ser associado com o novo regime penal dado a essa espécie criminal a partir da vigência da Lei nº: 12.015/2009, que equiparou a crime de estupro outras formas de agressões sexuais que antes estavam vinculados a tipos penais distintos, como o atentado violento ao pudor.¹⁰¹

A quantidade de estupros tentados é bem menor, o que pode induzir a uma inferência de que a maioria dos estupros se consuma, a menos que, não sendo consumado, não seja relatado, passando a integrar as subnotificações ou cifras ocultas. O estupro consumado é um tipo de crime com elevada subnotificação, visto que muitas vítimas optam pelo silêncio a expor sua tragédia pessoal – seja por vergonha, medo, descrença na punição do autor ou desconfiança do trabalho policial de investigação ou da efetividade do processo criminal.

A menor quantidade de estupro consumado no ambiente doméstico – visto que sequer foram tabuladas as tentativas – pode ter duas explicações: o desinteresse de relatar, visando a proteger o agressor (geralmente marido ou companheiro), ou, ainda, o medo de retaliação; e o senso popular de que os deveres conjugais de coabitação excluem o crime. Apenas uma análise mais aprofundada poderia encontrar correlação entre as ameaças e lesões e entre essas e os estupros.

7.2 Análise dos dados do estado de Minas Gerais

Intentou-se realizar comparação com as questões apuradas pela comissão parlamentar mista de inquérito (CPMI) que investigou a violência contra a mulher; analisar dados oficiais apresentados pelo governo do estado de Minas Gerais, comparando-os com outros de amplitude nacional; incluir dados de 2001 a 2015 dos municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e dos vinte maiores municípios de Minas Gerais, abrangendo todas as regiões do estado e estabelecendo comparação entre elas; evidenciar os crimes que se enquadram na Lei Maria da Penha, explorando a perspectiva comparada com as demais unidades da federação; e trazer destaque ao feminicídio.

Os dados analisados que informam acerca do problema da violência contra a mulher no estado de Minas Gerais, de forma abrangente, estão contidos em dois documentos seriais principais: “Diagnóstico da violência doméstica e familiar contra a mulher em Minas Gerais: 2013-2015”; e “Diagnóstico 2015-2016: violência doméstica e familiar em Minas Gerais”. Os documentos são similares, mas referentes a períodos distintos, razão pela qual serão analisados em conjunto. Ambos abordam o ano de 2014.

Conforme resultado da análise, as espécies de violência mais graves contra as mulheres são a violência física, a violência sexual e o homicídio. Pode-se dizer que estão inter-relacionadas, embora a agressão psicológica (ameaça) possa evoluir para a física e até para o homicídio (ou feminicídio).

O malfeitor do homicídio sem conotação de gênero não é necessariamente alguém conhecido da vítima. Esse fato também se observa em relação à agressão sexual, que vitimiza principalmente as mulheres mais jovens e de meia-idade, ou seja, durante a vida sexual ativa, quando, do ponto de vista do agressor, são consideradas atrativas sexualmente. Já a violência patrimonial, excetuada a agressão em espaços públicos, a que todos estão sujeitos, atinge preferencialmente mulheres com mais idade, seja por estarem com a vida financeira mais estabilizada, seja por serem arrimos das famílias, em que parentes jovens sem ocupação rentável são os principais agressores.

As unidades de análise foram as dezoito Regiões Integradas de Segurança Pública (Risps) em que o estado foi dividido, nas quais a Polícia Civil, a Polícia Militar e os órgãos de defesa social convivem integrados para mais bem servir à população.¹⁰² Antes, é preciso compreender a divisão geográfica do estado. As Risps analisadas correspondem, aproximadamente, às doze mesorregiões geográficas (MS) em que é dividido o estado, segundo critérios definidos pelo IBGE.¹⁰³

Buscou-se, então, categorizar os resultados com os índices de cada Risp (de 1 a 5) para cada espécie de violência, dispostos na sequência dos quatro anos (2013 a 2016).¹⁰⁴

Conforme o tipo de violência nas Risps, as mais violentas são as classificadas em grau máximo dentro do gradiente adotado no documento, isto é, quatro notas de nível 5 (20 pontos), numa escala de 1 a 5; três notas 5 e uma nota 4 (19 pontos); ou duas notas 5 e duas notas 4 (18 pontos). No sentido inverso, das Risps menos violentas no quesito considerado, destacamos as que representam a menor nota (1) nos quatro anos (4 pontos) e a que inclui uma nota 2 e três notas 1 (5 pontos).

O quadro 1 apresenta os índices de cada Risp (de 1 a 5) para cada espécie de violência, dispostos na sequência dos anos 2013 a 2016.

Quadro 1 – Índices de violência, por tipo, em cada Risp (2013 a 2016)

Risp | Violência doméstica | Taxa por 100 mil hab. | Violência física | Violência psicológica | Violência patrimonial | Violência moral | Violência sexual | Homicídio | Total
1 – Belo Horizonte (1) 12¹⁰⁵ | 5-5-5-5 | 3-3-2-2 | 2-2-2-2 | 4-4-4-3 | 2-2-2-2 | 2-3-3-3 | 4-4-4-4 | 2-2-2-2 | 96
2 – Contagem (3) 5¹⁰⁶ | 4-4-2-2 | 4-3-3-3 | 2-2-2-1 | 4-4-3-3 | 2-2-1-1 | 1-1-1-1 | 4-4-4-5 | 2-2-2-2 | 79
3 – Vespasiano (23) 9¹⁰⁷ | 2-2-2-2 | 4-4-4-4 | 3-3-3-3 | 4-5-5-5 | 3-2-2-2 | 2-1-2-2 | 5-5-4-4 | 3-3-2-3 | 100
4 – Juiz de Fora (4) 6 | 4-4-4-4 | 4-4-3-3 | 3-3-3-3 | 5-5-4-4 | 4-4-3-4 | 5-5-5-5 | 3-4-3-3 | 2-1-2-2 | 111
5 – Uberaba (8) 3 | 2-2-2-2 | 5-4-5-4 | 5-4-5-5 | 5-5-5-5 | 5-4-3-4 | 1-1-2-2 | 4-4-5-4 | 3-3-2-2 | 114
6 – Lavras (32) 5 | 2-2-2-2 | 3-3-3-3 | 3-4-3-3 | 3-4-3-3 | 3-3-3-3 | 2-3-2-3 | 2-3-2-2 | 1-2-1-1 | 82
7 – Divinópolis (12) 6 | 2-2-2-2 | 3-3-3-3 | 2-3-3-2 | 3-4-4-4 | 4-3-4-3 | 2-2-2-3 | 3-3-4-5 | 2-2-2-2 | 91
8 – Gov. Valadares (9) 0 | 2-2-2-1 | 3-3-3-3 | 3-3-3-3 | 4-4-4-4 | 4-3-3-3 | 2-2-3-3 | 4-5-5-5 | 3-3-3-3 | 101
9 – Uberlândia (2) 3¹⁰⁸ | 2-2-2-1 | 2-2-1-1 | 2-2-1-1 | 3-3-2-2 | 3-2-2-2 | 1-1-1-1 | 4-4-3-3 | 2-2-2-2 | 64
10 – Patos de Minas (16) 2 | 1-1-1-1 | 4-4-4-4 | 3-3-3-4 | 5-4-5-4 | 5-4-4-4 | 1-1-1-2 | 5-4-4-5 | 2-2-1-2 | 98
11 – Montes Claros (6) 4 | 3-3-3-3 | 2-2-2-2 | 2-2-2-1 | 3-3-3-3 | 2-2-2-2 | 2-1-2-2 | 3-3-4-4 | 2-2-2-1 | 75
12 – Ipatinga (10) 8 | 2-3-3-3 | 1-2-2-2 | 1-2-2-2 | 1-3-3-3 | 2-3-3-2 | 1-2-2-2 | 2-4-4-4 | 2-2-2-2 | 74
13 – Barbacena (19) 4 | 1-2-2-2 | 2-2-3-3 | 2-2-2-2 | 3-4-4-4 | 2-3-3-3 | 2-3-3-3 | 1-2-3-2 | 1-1-1-1 | 74
14 – Curvelo (45) 3 | 2-2-2-2 | 4-3-3-3 | 3-2-2-2 | 4-4-5-4 | 4-3-3-3 | 2-2-2-2 | 4-4-5-4 | 3-3-3-3 | 97
15 – Teófilo Otoni (18) 1 | 1-2-2-2 | 2-3-3-3 | 2-3-2-3 | 2-4-4-4 | 3-4-4-4 | 1-3-3-3 | 2-4-4-5 | 2-2-3-2 | 89
16 – Unaí (44) 2 | 1-1-1-1 | 4-4-3-3 | 4-4-3-3 | 5-5-4-4 | 4-3-3-3 | 1-2-2-2 | 4-5-5-5 | 4-4-2-2 | 101
17 – Pouso Alegre (17) 2 | 1-2-1-2 | 2-2-2-2 | 1-1-1-1 | 3-3-3-3 | 2-2-2-2 | 4-4-4-5 | 2-3-3-2 | 1-1-2-1 | 70
18 – Poços de Caldas (15) 5 | 2-2-2-2 | 3-3-3-3 | 3-3-3-2 | 3-4-4-4 | 3-3-3-3 | 3-3-3-3 | 3-2-3-3 | 1-2-1-1 | 84

Fonte: elaboração própria.

Em termos gerais, considerando os índices agregados de cada Risp, resultaram como mais violentas as de Uberaba, Juiz de Fora e, empatadas, Governador Valadares e Unaí.

Verificou-se também que a Risp situada na MS mais populosa (Central Mineira, que abrange a RMBH) apresentou índices mais graves de violência doméstica contra a mulher. O mesmo fato ocorreu com as Risps situadas na terceira e na quarta MS mais populosas (Uberaba e Juiz de Fora, respectivamente) em relação às violências psicológica e moral, todas com índices 5 em todos os anos. Não foi possível vislumbrar indícios que justifiquem a maior incidência de violência moral na Risp Juiz de Fora ou de violência psicológica na Risp Uberaba, embora seja possível raciocinar que o componente demográfico tenha sido a variável determinante quanto à Risp Belo Horizonte.

O quantitativo fica também evidente nas regiões mais populosas, estando o município de Belo Horizonte (Risp homônima) em primeiro lugar, a Risp Juiz de Fora em segundo lugar e a Risp Contagem em terceiro lugar. Nesses casos, uma variável que pode ser considerada é a densidade demográfica, maior na MS metropolitana de Belo Horizonte (Risps Belo Horizonte e Contagem) e, em seguida, na MS Zona da Mata (Risp Juiz de Fora).

Quanto à taxa geral, se a segunda maior se justifica pelo critério demográfico: – por estar a Risp Vespasiano situada na MS metropolitana de Belo Horizonte (mais populosa) –, fica difícil apontar uma variável dominante em relação à primeira maior (Risp Uberaba). A Risp Patos de Minas, também em segundo, e a Risp Unaí, em terceiro, estão em áreas extensas, pouco populosas, relativamente pobres, embora a MS Noroeste de Minas apresente o terceiro PIB per capita do estado. Curiosamente, essas Risps atingem o terceiro lugar em violência psicológica, sendo a Risp Patos de Minas a primeira colocada em violência patrimonial e a segunda em violência sexual, juntamente à Risp Vespasiano. As Risps Unaí e Governador Valadares são as primeiras em violência sexual. As Risps Unaí, Governador Valadares e Curvelo são as primeiras em homicídio. Esses índices, somados, podem ter impactado a taxa geral.

As Risps Contagem, Curvelo e Uberaba estão em terceiro lugar em violência sexual, o que pode ser explicado, em parte, pela sua localização na RMBH e entorno, em relação às primeiras colocadas. Para tal raciocínio, parte-se da premissa de que as grandes cidades, as regiões metropolitanas e as cidades conurbadas tendem a ser mais violentas e a favorecer o cometimento de várias espécies de violência. Não se inferiu razão para a classificação da Risp Curvelo no 7º lugar geral – embora Sete Lagoas, 11ª cidade mais populosa do estado, nessa Risp situada, esteja localizada no entorno da RMBH, conurbada com outras cidades e a capital.

Quanto a homicídio, a Risp Vespasiano apresenta a segunda maior taxa agregada, enquanto a Risp Uberaba apresenta a terceira. No caso da Risp Vespasiano, sua posição pode ser explicada pela presença de nove cidades com mais de 50 mil habitantes (perfazendo quase 800 mil habitantes), sendo que seis dessas integram a RMBH – quatro limítrofes com o município de Belo Horizonte, todas com mais de 100 mil habitantes.

Não se percebem alterações abruptas de um ano para outro no tocante às várias espécies de violência. Salvo poucas exceções em que determinada Risp salta dois níveis do gradiente, para mais ou para menos, em geral essa passagem se dá, quando ocorre, um nível a cada vez.

Quanto a tendências, verificam-se melhorias em vários aspectos nas Risps Contagem, Uberlândia e Unaí e alguma piora nas Risps Ipatinga, Barbacena e Teófilo Otoni, ao longo dos quatro anos documentados. Exceções mais evidentes são as pioras sistemáticas das Risps Divinópolis, Barbacena e Teófilo Otoni quanto à violência sexual.

Observando-se os altos níveis de violência das Risps Belo Horizonte, Contagem e Vespasiano, correspondentes à RMBH e entorno, percebe-se que o estado de Minas Gerais, salvo estudos mais apurados o indiquem, ainda não apresenta de forma nítida o fenômeno da interiorização da violência.

Não foi possível estabelecer qualquer padrão de incidência criminal contra as mulheres que não tenha relação com o tamanho das cidades, isto é, o adensamento populacional, representado pelo número absoluto de habitantes e pela densidade demográfica. Isso não afasta a hipótese de que uma análise dos dados desagregados por município possa trazer algum esclarecimento quanto a padrões locais, o que, no entanto, não é objeto do presente estudo.

Observou-se que os dados não estão disponíveis na forma desagregada, por microrregião geográfica (MR) ou por município, por exemplo. No estado de Santa Catarina, analisado no item anterior, verificamos que os gestores daquela unidade federada selecionaram as principais cidades das MS do estado e compilaram dados dessas, individualmente, e das demais cidades componentes de cada MS. Tal metodologia permite analisar o peso específico dos dados estatísticos dos principais municípios, tão mais relevantes quanto mais populosos forem em relação aos demais localizados na mesma MS, o que corresponderia, no presente estudo, às Risps. No estudo sobre Santa Catarina, a análise permitiu inferir que a violência é, em linhas gerais, função do adensamento populacional. A mesma inferência parecer ser admitida nesse estudo sobre Minas Gerais.

Os dados específicos das cidades mais populosas, na medida em que impactam os resultados gerais, poderiam, em tese, induzir políticas públicas específicas. Um dado relevante é que as maiores cidades das MS e das MR são as que sediam estruturas das polícias civil e militar, o que pode facilitar a coleta e o tratamento dos dados.

A série contínua de registros, embora ainda curta (quatro anos), não foi interrompida, o que demonstra a seriedade do trabalho e permite vislumbrar condições propícias para análises aprofundadas quando da existência de uma série mais longa e, portanto, mais consistente.

Os dados analisados demonstram que, no tocante à violência contra a mulher, o estado de Minas Gerais não foge dos padrões observados em outros estados e mesmo em outros países. Esses padrões denotam que, embora importantes do ponto de vista da necessidade de proteção aos segmentos mais vulneráveis, a violência contra a mulher tem, geralmente, motivação distinta da violência que vitima homens. No Brasil, é característica a violência letal contra homens negros jovens. A violência contra a mulher tem maior significância no âmbito das relações familiares e afetivas.

Embora o estado de Minas Gerais seja o segundo mais populoso do Brasil, apresenta consistentes níveis de redução da violência em geral e contra a mulher, em particular. Não obstante, certos nichos são preocupantes, na medida em que apresentam, ao contrário da tendência geral, aumento dos níveis de violência.

Observou-se também que a violência em geral, incluindo a perpetrada contra a mulher, se concentra nos núcleos de adensamento populacional, representado pelas grandes cidades conurbadas com municípios vizinhos menores. Especial atenção deve ser dada à RMBH, que reúne doze municípios nessas condições.

Por fim, tendo em vista a não localização de dados desagregados em nível suficiente para análise aprofundada, os dados gerais convergem para os achados de estudos específicos que demonstraram à sociedade os perfis de vítimas e agressores. Segundo Garcia e Silva (1990, p. 23 e 391), “a violência estrutural potencializa a violência de gênero” e há uma “violência de repetição” vitimizando as mulheres. Conforme Andrade et al. (2016), a cultura do machismo e o patriarcalismo, aliados à dependência financeira e emocional, tornam as mulheres potenciais vítimas de seus agressores.

7.3 Análise dos dados do estado da Bahia

A título de apresentação do presente item, lista-se a seguir a relação das cidades mais violentas do Brasil, segundo matéria online publicada pela revista Exame, que se baseou em estudo elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O índice do Ipea leva em conta a taxa de homicídios mais o número de mortes violentas com causa indeterminada (MVCI).

Tabela 1 – As trinta cidades mais violentas do Brasil, segundo o Ipea

Posição | Estado | Cidade | Taxa
1 | PA | Altamira | 107,0
2 | BA | Lauro de Freitas | 97,7
3 | SE | Nossa Senhora do Socorro | 96,4
4 | MA | São José de Ribamar | 96,4
5 | BA | Simões Filho | 92,3
6 | CE | Maracanaú | 89,4
7 | BA | Teixeira de Freitas | 88,1
8 | PR | Piraquara | 87,1
9 | BA | Porto Seguro | 86,0
10 | PE | Cabo de Santo Agostinho | 85,3
11 | PA | Marabá | 82,4
12 | RS | Alvorada | 80,4
13 | CE | Fortaleza | 78,1
14 | BA | Barreiras | 78,0
15 | BA | Camaçari | 77,7
16 | PA | Marituba | 76,5
17 | PR | Almirante Tamandaré | 76,2
18 | BA | Alagoinhas | 75,7
19 | BA | Eunápolis | 75,1
20 | GO | Novo Gama | 75,0
21 | GO | Luziânia | 74,7
22 | PB | Santa Rita | 74,1
23 | MA | São Luís | 73,9
24 | GO | Senador Canedo | 73,7
25 | PA | Ananindeua | 70,2
26 | GO | Trindade | 69,8
27 | CE | Caucaia | 69,8
28 | PE | Igarassu | 69,4
29 | ES | Serra | 69,2
30 | BA | Feira de Santana | 68,5

Fonte: BRETAS (2015).

Verifica-se na tabela que, do total de trinta cidades, nove estão localizadas no estado da Bahia, representando quase um terço das cidades mais violentas do país. Além disso, essas nove cidades baianas possuem mais de 100 mil habitantes e estão classificadas dentre as dezesseis cidades mais populosas do Brasil – três delas (Lauro de Freitas, Simões Filho e Camaçari) integram a Região Metropolitana de Salvador (RMS).

Para efeito de comparação das fontes oficiais consultadas, foi elaborado o quadro 2. Tomou-se por base a população de 2013 para todos os anos, a qual é apresentada abaixo do nome do município. Foram selecionados todos os municípios que apresentaram pelo menos 1% do quantitativo de homicídios e de estupros de todo o estado da Bahia no ano de 2014, isto é, 56 eventos de homicídio e 28 de estupro, referentes aos números globais de 5.663 e 2.857, respectivamente.

A mesma metodologia foi seguida para os demais anos, mesmo considerando-se que 2015 apresentou menos eventos (5.588 e 2.549) e 2016 mais eventos em um caso e menos em outro (6.328 e 2.709), respectivamente. Observe-se que, embora os dados de 2017 se refiram a um terço do ano, os maiores municípios apresentaram, nesse período, o valor de referência adotado. São relacionados apenas os anos em que o município atendeu ao critério anteriormente descrito.

O critério de escolha dos crimes de homicídio e estupro deve-se ao fato de que o homicídio é o crime mais representativo da violência, tanto que é internacionalmente adotado como parâmetro de aferimento do nível de violência de determinado território; já o estupro, depois do homicídio, é o crime mais grave, cometido principalmente contra mulheres.

Percebe-se, em linhas gerais, que os estupros correspondem à fração dos homicídios consumados e, em menor grau, à dos homicídios tentados, salvo algumas exceções. Essa inferência é razoável, na medida em que a violência contra a mulher segue um continuum, que vai de ameaças e agressões contra a honra (injúria, calúnia, difamação) à lesão corporal e, por fim, ao homicídio.

Os municípios selecionados no quadro 2 compõem a lista dos 56 municípios mais populosos do estado, de um total de 417. Até o 16º mais populoso, todos estão incluídos, coincidentemente os com mais de 100 mil habitantes. Apenas Ipiaú e Mata de São João têm menos de 50 mil habitantes, população considerada paradigmática em termos de violência urbana considerável.

Quadro 2 – Municípios mais violentos do estado da Bahia

Município/ população | Ano | Crimes contra a pessoa | RO(UR) | RV | FV | U/PSE
HD | LCSM | RRM(L) | TH | Estupro
Alagoinhas 152.570 | 2014 | 64 | 1 | 5 | 61 | 18 | 44 | 258 | 74 | 55
2015 | 86 | 1 | 4 | 44 | 29 | 28 | 229 | 46 | 111
2016 | 87 | 0 | 0 | 44 | 38 | 35 | 309 | 84 | 70
Barreiras 150.896 | 2014 | 60 | 1 | 4 | 67 | 26 | 16 | 182 | 89 | 136
2015 | 68 | 0 | 4 | 60 | 26 | 34 | 247 | 138 | 104
2016 | 73 | 1 | 3 | 38 | 26 | 30 | 285 | 145 | 61
Camaçari 275.575 | 2014 | 238 | 0 | 7 | 63 | 33 | 53 | 537 | 124 | 95
2015 | 204 | 5 | 6 | 74 | 45 | 61 | 470 | 81 | 144
2016 | 228 | 0 | 4 | 84 | 61 | 56 | 506 | 53 | 240
2017 | 95 | 0 | 4 | 24 | 12 | 17 | 284 | 18 | 59
Candeias 89.419 | 2014 | 57 | 3 | 0 | 40 | 22 | 35 | 181 | 21 | 36
2016 | 63 | 3 | 2 | 8 | 18 | 38 | 226 | 32 | 51
Dias d’Ávila 75.103 | 2016 | 61 | 1 | 2 | 15 | 17 | 28 | 167 | 24 | 68
Eunápolis 110.803 | 2014 | 75 | 1 | 4 | 49 | 25 | 2 | 103 | 42 | 25
2015 | 56 | 1 | 0 | 36 | 37 | 0 | 68 | 21 | 47
2016 | 105 | 2 | 3 | 40 | 21 | 0 | 206 | 94 | 22
Feira de Santana 606.139 | 2014 | 348 | 2 | 15 | 150 | 149 | 59 | 1.178 | 197 | 493
2015 | 279 | 3 | 10 | 152 | 154 | 81 | 1.200 | 339 | 245
2016 | 359 | 1 | 17 | 97 | 146 | 95 | 740 | 193 | 169
2017 | 128 | 1 | 5 | 38 | 50 | 18 | 211 | 49 | 39
Ilhéus 184.616 | 2014 | 98 | 0 | 5 | 54 | 66 | 65 | 91 | 77 | 169
2015 | 73 | 2 | 3 | 68 | 76 | 37 | 44 | 77 | 164
2016 | 85 | 7 | 1 | 63 | 57 | 38 | 70 | 56 | 211
2017 | 35 | 1 | 0 | 21 | 27 | 12 | 20 | 18 | 68
Ipiaú 47.178 | 2016 | 27 | 0 | 1 | 26 | 9 | 0 | 8 | 1 | 61
Itaberaba 65.806 | 2016 | 42 | 0 | 0 | 26 | 9 | 1 | 36 | 20 | 50
Itabuna 218.124 | 2014 | 149 | 1 | 5 | 133 | 49 | 49 | 343 | 97 | 119
2015 | 96 | 1 | 4 | 106 | 43 | 45 | 245 | 184 | 123
2016 | 123 | 1 | 2 | 105 | 17 | 26 | 410 | 199 | 104
Jequié 161.391 | 2014 | 77 | 2 | 3 | 108 | 36 | 2 | 73 | 66 | 147
2015 | 82 | 1 | 1 | 70 | 22 | 3 | 55 | 81 | 125
2016 | 94 | 0 | 3 | 92 | 17 | 3 | 63 | 51 | 90
Juazeiro 214.748 | 2014 | 105 | 2 | 2 | 37 | 33 | 1 | 99 | 159 | 100
2015 | 129 | 0 | 0 | 44 | 40 | 1 | 87 | 124 | 167
2016 | 96 | 1 | 4 | 22 | 31 | 0 | 79 | 171 | 226
Lauro de Freitas 184.383 | 2014 | 152 | 2 | 3 | 79 | 55 | 111 | 588 | 107 | 126
2015 | 114 | 1 | 2 | 48 | 43 | 100 | 556 | 115 | 97
2016 | 128 | 1 | 0 | 23 | 41 | 177 | 585 | 102 | 64
Luís Eduardo Magalhães 73.061 | 2014 | 44 | 0 | 1 | 25 | 32 | 0 | 53 | 76 | 77
2015 | 56 | 0 | 2 | 22 | 17 | 2 | 75 | 39 | 59
2016 | 65 | 0 | 0 | 34 | 31 | 0 | 197 | 72 | 92
Mata de São João – 44.538 | 2014 | 53 | 0 | 1 | 19 | 26 | 7 | 81 | 9 | 30
Paulo Afonso 117.377 | 2015 | 56 | 0 | 2 | 45 | 30 | 0 | 31 | 71 | 63
2016 | 51 | 0 | 3 | 83 | 46 | 1 | 44 | 66 | 59
Porto Seguro 141.006 | 2014 | 136 | 4 | 0 | 43 | 88 | 25 | 110 | 87 | 142
2015 | 96 | 1 | 1 | 32 | 67 | 17 | 132 | 85 | 152
2016 | 90 | 2 | 3 | 23 | 67 | 67 | 191 | 88 | 106
Salvador 2.883.672 | 2014 | 1.321 | 26 | 50 | 712 | 532 | 1.929 | 6.373 | 1.752 | 930
2015 | 1.290 | 38 | 64 | 561 | 531 | 2.561 | 6.537 | 1.717 | 916
2016 | 1.289 | 22 | 38 | 469 | 447 | 2.615 | 6.219 | 1.642 | 1.282
2017 | 450 | 4 | 16 | 126 | 70 | 1.001 | 1.883 | 526 | 423
Simões Filho 129.964 | 2014 | 121 | 0 | 1 | 25 | 23 | 47 | 307 | 63 | 84
2015 | 115 | 1 | 0 | 22 | 18 | 48 | 410 | 93 | 33
2016 | 110 | 1 | 4 | 9 | 3 | 46 | 304 | 39 | 2
Teixeira de Freitas 153.385 | 2014 | 88 | 1 | 3 | 77 | 51 | 0 | 104 | 108 | 143
2015 | 102 | 1 | 0 | 59 | 53 | 4 | 158 | 152 | 61
2016 | 109 | 1 | 0 | 75 | 72 | 1 | 125 | 111 | 30
Valença 96.287 | 2015 | 57 | 0 | 1 | 27 | 24 | 1 | 55 | 29 | 39
2016 | 57 | 0 | 2 | 25 | 20 | 1 | 60 | 19 | 41
Vitória da Conquista 336.987 | 2014 | 161 | 6 | 4 | 62 | 131 | 20 | 843 | 229 | 350
2015 | 141 | 2 | 3 | 57 | 63 | 2 | 427 | 119 | 228
2016 | 198 | 4 | 7 | 68 | 92 | 4 | 377 | 320 | 196
Total do Estado | 2014 | 5.663 | 125 | 199 | 3.673 | 2.857 | 2.628 | 14.579 | 5.474 | 5.189
2015 | 5.588 | 124 | 207 | 3.183 | 2.549 | 3.205 | 14.430 | 5.530 | 5.049
2016 | 6.328 | 114 | 211 | 3.072 | 2.709 | 3.460 | 14.823 | 5.962 | 5.269
2017 | 2.202 | 23 | 63 | 953 | 752 | 1.204 | 4.373 | 1.646 | 1.809

Fonte: elaboração própria a partir das bases de dados mencionadas.

Legenda:

HD: homicídio doloso;

LCSM: lesão corporal seguida de morte;

RRM(L): roubo com resultado morte (latrocínio);

TH: tentativa de homicídio;

RO(UR): roubo a ônibus (urbano e em rodovia);

RV: roubo de veículo;

FV: furto de veículo;

U/PSE: uso/porte de substância entorpecente (usuários).

7.4 Análise dos dados do estado do Rio de Janeiro

Para o caso do estado do Rio de Janeiro, foram consultados alguns repositórios, segundo os critérios de disponibilidade, idoneidade da fonte e atualidade dos dados e das informações neles contidas. Alguns desses repositórios são mais antigos, mas foram selecionados dada sua especificidade e, ainda, pela carência de dados oficiais e de natureza desagregada. São eles: “Mapa da violência dos municípios brasileiros – 2008”, “Atlas da violência 2017”, “Panorama da violência contra as mulheres no Brasil: indicadores nacionais e estaduais” e “Dossiê mulher 2018”.

O “Mapa da violência dos municípios brasileiros – 2008”, produzido pelo sociólogo Julio Jacobo Waiselfisz, embora editado há mais de dez anos, dos documentos analisados é o que traz informações mais detalhadas sobre as taxas de: homicídio dos municípios. Àquela época os municípios com as maiores taxas se situavam na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) e ao longo do litoral, assim como no eixo da BR-356 e no extremo oeste do estado (na divisa com São Paulo e ao longo da Via Dutra).

A análise elaborada pelo “Mapa da violência dos municípios brasileiros: – 2008” concluiu que 556 municípios, que representam 10% do total de municípios brasileiros existentes, têm as maiores taxas médias de homicídio (em cada 100 mil habitantes). O documento também analisou microdados do Sistema de Informações sobre Mortalidade da Secretaria de Vigilância à Saúde do Ministério da Saúde (SIM/SVS/MS) e concluiu que, dos 92 municípios fluminenses, 43 (que representam 46,7% dos municípios fluminenses) estão inclusos nos 10% de municípios mais violentos do Brasil. Esses 43 municípios são responsáveis por quase 90% da população do estado e por mais de 90% dos homicídios ocorridos nele.

De acordo com o “Atlas da violência 2017”, produzido pelo Ipea, o município de Teresópolis está entre os trinta municípios brasileiros mais pacíficos em 2015 (com população superior a 100 mil habitantes), ocupando a décima posição. Segundo o estudo, Teresópolis registrou 11 homicídios e 3 mortes violentas com causa indeterminada (MVCI), resultando em taxa de homicídio de 6,4, taxa de MVCI de 1,7 e taxa de homicídio mais MVCI de 8,1 (calculadas por 100 mil habitantes).

Ainda segundo o estudo, a taxa de homicídio de mulheres no estado do Rio de Janeiro teve expressiva queda de -28,8% entre 2005 e 2015, aumento de 11,3% entre 2010 e 2015 e nova queda de -16,7% entre 2014 e 2015.

O Mapa traz a taxa de 5 por 100 mil mulheres no último ano, seguindo tendência de queda regressiva, apresentando variação percentual de queda de -32,7% entre 2005 e 2015, estável em 0% entre 2010 e 2015 e nova queda de -20,4% entre 2014 e 2015.

Em relação às taxas de homicídios apenas das mulheres não negras, informa a mesma taxa em queda de -19,7% no primeiro período (2005 a 2015), aumento de 31,8% no segundo (2010 a 2015) e nova queda, desta vez bastante reduzida em relação às demais, de -5,5% no último período considerado (2014 e 2015).

O estudo “Panorama da violência contra as mulheres no Brasil: indicadores nacionais e estaduais”, publicado em 2018 pelo instituto de pesquisa DataSenado e pelo Observatório da Mulher contra a Violência, tendo como fonte o SIM/MS, traça um paralelo entre as unidades da federação categorizando as “mulheres de todas as raças”, “mulheres brancas” e “mulheres pretas e pardas” nos anos de 2014 e 2016.

Percebe-se que Roraima lidera nas taxas referentes às mulheres de todas as raças e mulheres brancas, mas registrou a menor taxa para homicídios de mulheres pretas e pardas em 2006. Os dados surpreendem pelo fato de que Roraima possui uma das maiores populações pardas entre as unidades da federação, estando a população preta dentro da média, embora a Região Norte contenha a segunda menor população preta, mas a maior população parda. Na Região Sudeste, o Espírito Santo se destaca pelas maiores taxas, e São Paulo, pelas menores, estando o Rio de Janeiro um pouco acima da média da região geográfica e da média nacional. Registrem-se as baixas taxas de dois dos estados mais pobres da Região Nordeste e do Brasil, Maranhão e Piauí; assim como taxas altas em dois estados da Região Centro-Oeste, integrantes da fronteira agrícola em expansão.

A análise dos dados não permite conclusão precisa acerca das diferenças apontadas, relevando especular que fatores culturais sejam preponderantes para a maior ou menor incidência de homicídios nas unidades da federação em razão da população e da pujança econômica. Tanto mais é verossímil tal assertiva quanto se percebe que Alagoas, um dos estados com as maiores taxas de homicídios do país, poupa suas mulheres, especialmente as brancas.

De acordo com o referido estudo, as taxas de homicídios de mulheres estão em ritmo de queda desde 2014, comparando-se os mesmos três anos da análise (2006, 2014, 2015), sendo mais pronunciada a queda em relação às mulheres brancas. Verifica-se também que o estado do Rio de Janeiro se encontra numa desconfortável terceira posição, depois do Distrito Federal e do Mato Grosso do Sul e bem acima da média nacional.

Dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), citados no estudo, revelam as seguintes colocações do Rio de Janeiro: 5º lugar em número de medidas protetivas concedidas; 2º lugar em número de inquéritos policiais instaurados em 2016; 2º lugar em número de novos processos de conhecimento criminal relativos à violência doméstica; e 1º lugar em número de processos baixados e de sentenças: – esse último dado se afigura interessante, pois pode significar a efetividade da prestação da Justiça.

O “Dossiê mulher 2018” é a 13ª edição de uma série publicada pelo Instituto de Segurança Pública (ISP), do Rio de Janeiro, em parceria com a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro e a ONG Cidadania, Estudo, Pesquisa, Informação e Ação (Cepia). Baseado em dados de 2017, o dossiê apresenta informações relevantes acerca de cada tipo de violência.

O “Dossiê mulher 2018” demonstra a existência de certo contágio territorial¹⁰⁹ oriundo dos municípios mais violentos, às vezes apenas unidirecional, isto é, não afetando todos os municípios vizinhos, mas os situados em uma direção específica. Para fins de verificar tal fenômeno, comparamos os dados com os do “Dossiê mulher 2017”. Observa-se que, enquanto alguns municípios mantiveram a taxa histórica, outros pioraram ou melhoraram os índices.

As piores taxas mantidas de um ano para o outro foram as dos municípios de Japeri e Queimados (este, com mais de 100 mil habitantes), ambos situados na RMRJ. Melhoraram as taxas dos municípios de Itaguaí e Magé, também da RMRJ, enquanto pioraram as taxas dos municípios de Nova Iguaçu, Duque de Caxias, Belford Roxo, Maricá, São Gonçalo e Niterói, todos da RMRJ, com mais de 100 mil habitantes.

Houve uma piora nas taxas da MR Lagos, especialmente nos municípios de Araruama (mais de 100 mil habitantes) e Armação dos Búzios. Outra piora nas taxas ocorreu nas três MR da MS Sul Fluminense, incluindo os municípios da MR Baía da Ilha Grande (Paraty), da MR Vale do Paraíba Fluminense (Resende e Porto Real) e, ligeiramente, da MR Barra do Piraí (Valença e Barra do Piraí).¹¹⁰ Todos esses municípios possuem menos de 100 mil habitantes, mas se situam ao longo da BR-101 (Translitorânea) e da BR-116 (Via Dutra), o que pode explicar a tendência da piora nas taxas. Próximo à MR Itaguaí – cuja cidade homônima teve redução –, o município Mangaratiba manteve a taxa alta, enquanto a taxa do município Rio Claro piorou.

Na região norte do estado, houve pontos isolados de melhoria na MS Noroeste Fluminense (Natividade e Cambuci) e na MS Centro Fluminense (Cordeiro), com piora considerável no município de Santa Maria Madalena, também pertencente a esta MS. Todos esses municípios possuem cerca de até 20 mil habitantes. Estudos apontam que, quanto menor a população de um território, mais impacto nas taxas ocorre, tanto no caso da incidência de poucos homicídios em determinado período considerado quanto no retorno ao patamar histórico, às vezes, de taxa zero, no período subsequente. Essas circunstâncias podem explicar as alterações havidas.

Já no caso dos municípios com mais de 100 mil habitantes, as taxas são reais, visto que são calculadas regularmente sobre o universo, real ou hipotético, de 100: mil habitantes. Essa característica pode implicar a real importância a ser dada às taxas existentes e à sua variação ao longo da série histórica, para os municípios com mais de 100 mil habitantes, de maneira a condicionar as políticas públicas pertinentes.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Parafraseando o sociólogo francês Émile Durkheim (2010), o crime é um fenômeno social, o que explicaria sua incidência quase linear. Não obstante os altos índices de violência e criminalidade presentes no cotidiano brasileiro – dos quais a realidade dos estados analisados é um espelho –, é possível intuir que, entre outras medidas de macropolítica, apenas políticas públicas permanentes e consistentes que visem à paz social e a condições de vida digna a todos são capazes de reduzir, no âmbito local, os índices de criminalidade.

Considerando a inexistência de uma sociedade doentia intrinsecamente voltada para o crime, não existe uma explicação única para sua perpetração, que é consequência de vários fatores. Um deles é a conformação às circunstâncias: se o poder público exerce pressão sobre os delinquentes nas grandes cidades, eles migram para as médias. Parece estar ocorrendo esse fenômeno no Brasil todo, inclusive nas regiões mais populacionalmente adensadas dos estados analisados.

Dessarte, da análise infere-se que o fator populacional é o preponderante na incidência de crimes contra a mulher, não importando, portanto, a região de origem, visto que os maiores números de eventos se deram nas áreas e municípios mais populosos, em especial naquelas onde se localizam as maiores cidades, principalmente nas regiões metropolitanas. Embora tais afirmações possam parecer uma conclusão óbvia ou apressada, se houvesse algum padrão a induzir outra conclusão, certamente ocorreriam casos “fora da curva” para explicar o fenômeno, o que não foi observado.

Constatação alvissareira é a de que em alguns estados houve um decréscimo na quantidade dos crimes selecionados de um semestre para outro, o que é um bom sinal a indicar o êxito de eventual política pública com esse objetivo.

A concentração criminal nas médias cidades pode ocorrer por dupla migração: desempregados ou subempregados que se deslocam das grandes e das pequenas cidades em direção às médias em busca de melhores oportunidades de trabalho. Nesse contexto, pode-se especular que as desvantagens concentradas de segmentos populacionais menos favorecidos expliquem a incidência criminal e, por conseguinte, a violência – no caso específico, a manifestada contra a mulher.

Essa inferência pode ser creditada ao fato de que tais segmentos geralmente estão presentes em cidades de médio e grande porte e são residuais em cidades de pequeno porte. Além disso, cidades de pequeno porte podem oferecer arranjos informais de subsistência e de atendimento de outras necessidades básicas, nem sempre existentes nas cidades maiores.

Por outro lado, cidades maiores têm dificuldade em oferecer, de forma satisfatória, serviços e equipamentos – como transporte público, habitação, atendimento de saúde, entre outros – demandados pela população de baixa renda, que teria suas necessidades satisfeitas em cidades menores, ainda que precariamente. Já os indivíduos de classe média para cima buscam satisfazer as ineficiências dos serviços públicos mediante contratação de serviços privados.

Outra peculiaridade é que a população socioeconomicamente mais vulnerável está sujeita a residir nas periferias, onde geralmente o Estado está ausente e a criminalidade viceja. Dessa forma, as famílias e, principalmente, os jovens ficam reféns dessa criminalidade, que domina a comunidade local.

Não se trata de admitir o reducionismo simplório de que a pobreza é criminogênica, mas de reconhecê-la como vítima das circunstâncias, em que um entorno de delinquência torna os menos favorecidos reféns de criminosos, milícias e simpatizantes que os alimentam.

Além disso, as violências perpetradas no âmbito doméstico das famílias de classe média e alta são aquelas com os maiores índices de subnotificação. Destarte, não é venalidade supor que a maioria dos registros havidos provenha das classes socioeconomicamente mais humildes.

Consideramos, portanto, que a legislação existente é suficientemente abrangente para prover proteção às mulheres contra todas as formas de violência vislumbradas neste trabalho, incluindo a violência institucional, perpetrada pelo Estado ou seus agentes. Deficiências podem ser imputadas à inadequada gestão e à inexistência, insuficiência ou falta de convergência de políticas públicas preventivas, as quais afetam o nível de qualidade de vida e, por conseguinte, de segurança em geral.

A Lei Maria da Penha provê proteção em várias situações, muitas das quais não são aceitas pelas próprias vítimas, por variadas razões. Além disso, há mecanismos que induzem o ministério público e a defensoria pública a intentarem a busca judicial da proteção estatal, nos termos das garantias insculpidas nos incisos XXXV e LXXIV do art. 5º da CF/1988 (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; e o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos).

Reputamos, porém, insuficientes os dados estatísticos de atos violentos cometidos contra as pessoas – em especial, contra as mulheres –, dados esses que poderiam subsidiar programas e ações específicos de prevenção e repressão localizada. Essa realidade pressupõe o aperfeiçoamento dos instrumentos e métodos existentes, bem como a definição de órgão ou instituição que ficará responsável pela tarefa.

Uma das bases que poderiam conter esses dados, mediante absorção dessa atribuição pelo órgão responsável, de forma centralizada, é o Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC), mediante convênio dos órgãos estaduais com a Senasp (vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública) e a SPM (vinculada ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos).

O SINESPJC foi absorvido pelo Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas (Sinesp), instituído pela Lei nº: 12.681/2012. O Sinesp é gerido por um conselho gestor no âmbito do governo federal, e a participação dos estados e municípios se dá por adesão, que implica alimentação periódica dos dados estatísticos pertinentes.

A análise dos dados disponíveis permite antever em futuro próximo um aprimoramento dos processos e métodos de gestão que confiram consistência, confiabilidade e transparência à divulgação. Também é necessário o tratamento exaustivo dos dados, de forma a disponibilizá-los de maneira desagregada em unidades de análise suficientemente compreensíveis para toda a população, além: de servirem de subsídios valiosos para os gestores, pesquisadores e formuladores de: políticas públicas em geral.

Consideramos que as políticas públicas pertinentes carecem ainda de uma estruturação sistêmica, para além das intenções de caráter meramente propositivo, nos vários níveis e esferas de poder, em que eventual omissão ou deficiência de algum segmento sejam rapidamente sobrepostas pela atuação diligente e complementar dos demais atores envolvidos.

Do exposto, percebem-se a complexidade do tema e sua importância, tendo em vista a multiplicidade de normas, planos, programas e outras políticas públicas que visam à inserção e proteção de mulheres e meninas. Depreende-se que há vasta legislação e extensa rede de proteção à mulher. A par dessa abordagem protetiva, especialmente nas regiões em que as mulheres estão em situações mais vulneráveis, são mais contundentes a prevenção e a repressão de todas as formas de violência contra elas.

Consideramos que o país esteja enfrentando a questão da violência contra a mulher de forma razoável, em vários aspectos, no tocante ao respeito pelos direitos das mulheres e pela efetivação da proteção que lhes é devida; entretanto, há outras nações que estão muito à frente do Brasil. Tal circunstância, além de estímulo, deve se constituir em alerta para a obrigação de dotar o ordenamento jurídico e os entes executivos e judiciais dos necessários e desejáveis protagonismo e esforço contínuo para o atingimento da igualdade plena.

Procuramos, neste trabalho, traçar um panorama da temática, compilando dados estatísticos e bibliográficos suficientes para uma primeira abordagem que possibilite o aprofundamento da pesquisa. Apesar de algumas iniciativas serem postas como necessárias em um primeiro momento, posteriormente são postas como inadequadas quando o Poder Legislativo atua no sentido de implementá-las. Foi o caso da aprovação, pelo Congresso Nacional, do projeto de lei (PL) que deu origem à Lei nº: 13.505/2017.

Parte desse PL foi vetada sob o fundamento de inconstitucionalidade por supostamente invadir reserva legal de jurisdição. Interesses ainda não confessos se insurgiram quanto à atitude do legislador, considerando-se que o texto seria inconstitucional, colocando em risco sua aplicabilidade. Nesse caso, a própria Maria da Penha, mulher cujo nome inspirou a denominação da Lei nº: 11.340/2006, foi utilizada como porta-voz das mulheres agredidas ao considerar que o PL não seria benéfico.

Para finalizar, reportamo-nos aos “Objetivos de desenvolvimento sustentável 2030” (ODS 30), da Organização das Nações Unidas (ONU), documento ambicioso que trata de medidas propositivas de estímulo a todos os países no sentido de se adotar uma agenda, “um plano de ação para as pessoas, para o planeta e para a prosperidade”. Do documento, destacamos o Objetivo 5, que intenta “alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas”.

Como asseveramos nos demais trabalhos mencionados nesse artigo, o Brasil possui boas leis de proteção à mulher, sendo a Lei Maria da Penha considerada a terceira melhor do mundo da espécie. Apesar de a legislação brasileira tratar dessa temática, a efetividade das políticas públicas de atenção à mulher só será atingida se houver o compromisso de todos, especialmente dos gestores públicos, por meio da adoção das medidas legais preconizadas no ordenamento jurídico.

Além disso, a difusão de boas práticas e a mudança de comportamento em todas as instâncias, no sentido do respeito à mulher, é o caminho que nos trará a equidade esperada e necessária.

REFERÊNCIAS

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WORLD HEALTH ORGANIZATION. Global consultation on violence and health. Violence: a public health priority. Geneva: WHO; 1996 (document WHO/EHA/ SPI.POA.2).

87 Consultor legislativo da Câmara dos Deputados na área de segurança pública e defesa nacional. Bacharel em direito e em segurança e ordem pública, pós-graduado em instituições e processos políticos do Legislativo e mestre em ciência política, com ênfase em Poder Legislativo. Foi delegado da Polícia Civil do Distrito Federal e conselheiro do Conselho Nacional de Segurança Pública representando a Câmara dos Deputados.

88 A xaria é o corpo da lei religiosa islâmica, é o nome dado ao direito islâmico. Em várias sociedades islâmicas, não há separação entre a religião e o direito, sendo todas as leis fundamentadas na religião e baseadas nas escrituras sagradas ou nas opiniões de líderes religiosos.

89 Segundo o documento da OMS, a tipologia da violência pode ser caracterizada pelas seguintes espécies: física, psicológica, sexual e negligência.

90 O LexML é um portal especializado em informação legislativa e jurídica que reúne, organiza e dá acesso a documentos oficiais, de todo o Brasil, das esferas federal, estadual e municipal dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

91 Sua criação foi influenciada pela Conferência Mundial de Direitos Humanos, ocorrida em 1993, em Viena.

92 Seu aperfeiçoamento foi influenciado pela IV Conferência Nacional de Direitos Humanos, ocorrida em 1999.

93 Sua criação foi aprovada pelo Decreto nº: 7.037/2009; sua atualização foi aprovada pelo Decreto nº: 7.177/2010.

94 Criada pela Medida Provisória nº: 813/1995.

95 Criada pelo Decreto nº: 2.315/1997.

96 Documento preliminar divulgado no âmbito do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp), vinculado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública.

97 Conforme comunicação pessoal de Claudio Stenner, coordenador de Geografia e Meio Ambiente da Diretoria de Geociências do IBGE, em 6 de setembro de 2019, “a divisão do Brasil em regiões geográficas imediatas e intermediárias substitui as micro e mesorregiões como recorte geográfico básico para disseminação de estatísticas e planejamento público. (...) A referência oficial é a publicação, conforme link. <https://www.ibge.gov.br/geociencias/organizacao-do-territorio/divisao-regional/15778-divisoes-regionais-do-brasil.html?=&t=acesso-ao-produto>”.

98 O site de notícias UOL, a partir de informações do IBGE, disponibilizou os dados populacionais utilizados neste trabalho.

99 Dos municípios com menos de 100 mil habitantes, apenas Caçador, com 75.812 habitantes, foi classificado nessa categoria.

100 Esses são também os mais violentos, se adotado o critério do número absoluto de eventos.

101 Era assim tipificado o ato libidinoso diverso da conjunção carnal.

102 São as Risps: 1-Belo Horizonte, 2-Contagem, 3-Vespasiano, 4-Juiz de Fora, 5-Uberaba, 6-Lavras, 7-Divinópolis, 8-Governador Valadares, 9-Uberlândia, 10-Patos de Minas, 11-Montes Claros, 12-Ipatinga, 13-Barbacena, 14-Curvelo, 15-Teófilo Otoni, 16-Unaí, 17-Pouso Alegre, 18-Poços de Caldas.

103 São as MS: 1-Campos das Vertentes, 2-Central Mineira, 3-Jequitinhonha, 4-Metropolitana de Belo Horizonte, 5-Noroeste de Minas, 6-Norte de Minas, 7-Oeste de Minas, 8-Sul/Sudoeste de Minas, 9-Triângulo Mineiro/Alto Paranaíba, 10-Vale do Mucuri, 11-Vale do Rio Doce e 12-Zona da Mata.

104 Os níveis da escala foram dimensionados segundo a incidência, em cinco faixas, abrangendo categorias proporcionais a partir do mínimo ao máximo em cada tipo de evento, englobando as seguintes categorias: quantitativo geral e respectiva taxa por 100 mil habitantes e, ainda, referida taxa escalonada para homicídios e violência psicológica, patrimonial, moral e sexual.

105 Entre parênteses está a ordem de população do município sede, no estado. Em seguida, a quantidade de municípios, dentro da Risp, com mais de 50 mil habitantes. Na Risp 1 foram computados todos os municípios situados na RMBH.

106 Limítrofes com Belo Horizonte.

107 Limítrofes com Belo Horizonte, sendo cinco em conurbação.

108 Dois em conurbação.

109 Contágio oriundo das relações socioeconômicas entre municípios vizinhos, geralmente no sentido do mais populoso e violento para o menos populoso e violento.

110 MS do estado do Rio de Janeiro seguidas de suas respectivas MR (entre parênteses): Baixadas Litorâneas (Bacia de São João e Lagos); Centro Fluminense (Cantagalo-Cordeiro, Nova Friburgo, Santa Maria Madalena e Três Rios); Metropolitana do Rio de Janeiro (Itaguaí, Macacu-Caceribu; Rio de Janeiro; Serrana e Vassouras); Fluminense (Itaperuna e Santo Antônio de Pádua); Norte Fluminense (Campos dos Goytacazes e Macaé); e Sul Fluminense (Baía da Ilha Grande, Barra do Piraí e Vale do Paraíba Fluminense).

MULHER E CIDADANIA: A HISTÓRIA DA PARTICIPAÇÃO FEMININA NA POLÍTICA BRASILEIRA

Ricardo Oriá¹¹¹

1 INTRODUÇÃO: A MULHER NA HISTORIOGRAFIA BRASILEIRA

“Toda a história das mulheres foi escrita pelos homens.”

Simone de Beauvoir, O segundo sexo: fatos e mitos, 1970.

Apesar de a palavra “história” ser de gênero feminino, sua escrita e narrativa, expressas na produção historiográfica, reservam pouco espaço para a atuação das mulheres. Durante muito tempo, a história oficial, consagrada nos livros e reproduzida em sala de aula, deu prioridade ao espaço público em que figuravam os heróis nacionais, quase que exclusivamente homens. Como a esfera pública, durante muito tempo, foi um espaço negado às mulheres, elas foram alijadas, silenciadas e até mesmo omitidas pela historiografia tradicional. Essa invisibilidade na história deve-se também ao fato de que a história das mulheres foi escrita pelos próprios homens.

Na história oficial do país, quase não há lugar para mulheres, negros, índios, trabalhadores, homossexuais e outras minorias sociais – os chamados “excluídos da história”, expressão cunhada pela historiadora francesa Michelle Perrot. Essa historiadora expressa, de forma contundente, as seguintes constatações:

Como tornar possível uma história das mulheres se a nós foi negado até muito recentemente o acesso ao espaço público, lugar por excelência da história? (...) A narrativa histórica tradicional reserva-lhes pouco espaço, justamente na medida em que privilegia a cena pública – a política, a guerra – onde elas pouco aparecem. (PERROT, 1989, p. 9)

Até mesmo o poder público, por intermédio de iniciativas legislativas, reconhece, até hoje, apenas onze personagens femininas como “heroínas”¹¹² com o devido registro no livro de aço, depositado no Panteão da Pátria e da Liberdade Tancredo Neves, em Brasília-DF.

Construiu-se na historiografia brasileira uma narrativa assexuada, em que as questões de gênero¹¹³ só muito recentemente passaram a fazer parte do território epistemológico dos historiadores e cientistas sociais. Como o sexo feminino esteve sempre associado a “fragilidade”, a história oficial omitiu, muitas vezes, as mulheres que participaram de guerras, revoltas e conflitos armados – a realidade é que elas pegaram em armas e lutaram em momentos cruciais da história do país.

Um exemplo clássico da participação das mulheres em conflitos armados se deu durante a Segunda Guerra Mundial (1939-1945). O Brasil participou de tal guerra ao lado dos países aliados. A história oficial destaca apenas o papel heroico dos pracinhas da Força Expedicionária Brasileira (FEB) e se esquece que 67 mulheres viajaram como enfermeiras para os campos de batalha em Nápoles, na Itália, auxiliando no tratamento de doentes e feridos.

Segundo Perrot (1998), devido à renovação do conhecimento histórico nas últimas décadas do século XX, ligada à tradição da nouvelle histoire, novos temas relacionados ao cotidiano, às mentalidades coletivas e a aspectos da vida privada possibilitaram a emergência das mulheres como sujeitos históricos. Matos (1997) afirma que:

(...) a expansão dos estudos que incorporam a mulher e a abordagem de gênero na história localiza-se no quadro das transformações por que vem passando a história nos últimos tempos, sendo possível afirmar por razões internas e externas, esses estudos emergiram da crise dos paradigmas tradicionais da escrita da história, que requeria uma completa revisão dos seus instrumentos de pesquisa. Essa crise de identidade da história levou à procura de “outras histórias”, o que levou a uma ampliação do saber histórico e possibilitou uma abertura para a descoberta das mulheres e do gênero. (MATOS, 1997, p. 86)

O presente texto pretende analisar o processo de luta e participação das mulheres na história do país, dando ênfase à política institucional, mais precisamente no campo do exercício dos direitos políticos. Ao contrário do que apregoa a história oficial, muitas mulheres lutaram por seus direitos de cidadania e por sua emancipação e, a duras penas, conseguiram ocupar, paulatinamente, vários espaços da sociedade. Nesse sentido,: ficam evidentes a participação e a presença das mulheres no âmbito da política – um espaço de poder historicamente ocupado por homens, bem como em outras instâncias sociais –, destacando-se o papel pioneiro de algumas delas.

Especial notoriedade é dada à atuação das sufragistas que lutaram pela conquista do voto, que ousaram se candidatar e que ocuparam cargos no poder público, abrindo novos caminhos para as mulheres brasileiras. Por fim, destaca-se o perfil biográfico da primeira deputada federal do Brasil e de toda a América Latina, eleita pelo voto popular para a Assembleia Nacional Constituinte de 1933: a educadora e médica paulista Carlota Pereira de Queirós (1892-1982).

Antes, porém, mister se faz uma breve análise da árdua e longa luta das mulheres brasileiras pelo exercício de seus direitos políticos, cuja expressão maior se traduz no voto – que só foi alcançado em 1932, com a promulgação do Código Eleitoral.

É bem verdade que, embora não tendo seus direitos políticos consagrados na Constituição Política do Império do Brasil, de 1824 (nossa primeira Constituição), o processo de formação do estado nacional contou com a participação de uma mulher. O Brasil independente nasceu em uma reunião do Conselho de Estado, presidido pela princesa regente Leopoldina, no dia 2 de setembro de 1822. Nessa reunião, Leopoldina escreveu a Pedro, relatando os últimos acontecimentos de Portugal e mostrando a necessidade imperiosa de que se tomasse uma resolução definitiva quanto ao destino do Brasil: continuar sob a tutela portuguesa ou tornar-se uma nação independente.

Assim, só muito recentemente, a historiografia oficial tem redimensionado o papel da austríaca Leopoldina de Habsburgo-Lorena (1797-1826) como figura-chave no processo de nossa emancipação política. Segundo o jornalista Paulo Rezzutti (2018), a literatura didática a consagrou apenas nos seguintes papéis: esposa de D. Pedro I e mãe de D. Pedro II, esquecendo-se, portanto, que foi ela a defensora da permanência definitiva de D. Pedro I no Brasil. Ao lado de José Bonifácio de Andrada, considerado o patriarca de nossa emancipação, devemos hoje consagrar Leopoldina como a “matriarca da Independência” (REZZUTTI, 2018).

Ainda sobre o período monárquico de nossa história, não se pode deixar de mencionar outra mulher que assumiu o poder político quando seu pai, o imperador Pedro II, precisou se ausentar do país. Conforme determinação constitucional, Isabel Cristina Leopoldina Augusta Micaela Gabriela Rafaela Gonzaga de Bragança e Bourbon (1846-1921) prestou juramento ao Senado confirmando seu título de princesa imperial ao completar catorze anos de idade. Assim, princesa Isabel teve a oportunidade de governar o Brasil em três momentos da história ao substituir seu pai em algumas de suas viagens ao exterior. Durante esse período, a princesa promulgou as principais leis contra a escravidão: a Lei do Ventre Livre (1871) e a Lei Áurea (1888) – esta aboliu a escravidão no Brasil e levou Isabel a ser chamada de “a Redentora”.

2 A EMANCIPAÇÃO DA MULHER: O PAPEL DA EDUCAÇÃO

“Enquanto pelo velho e novo mundo vai ressoando o brado – Emancipação da mulher: –, nossa débil voz se levanta, na capital do império de Santa Cruz, clamando: educai as mulheres!

Povos do Brasil, que vos dizeis civilizados! Governo, que vos dizeis liberal! Onde está a doação mais importante dessa civilização, desse liberalismo?”

Nísia Floresta, Opúsculo humanitário, 1853.

Em uma análise mais aprofundada do movimento feminista brasileiro, constatamos que, ao lado da luta pela conquista dos direitos políticos, a educação sempre esteve presente como uma das principais reivindicações das mulheres. Havia o entendimento por parte desse movimento social de que, sem o acesso à educação, a cidadania feminina estaria incompleta.

Na verdade, durante muito tempo, foi negado às mulheres brasileiras o acesso à educação. O primeiro censo de nossa história (1872) evidenciou que apenas 11,5% da população feminina era considerada alfabetizada. O acesso aos cursos superiores só foi permitido às mulheres a partir de 1879 e, mesmo assim, com algumas restrições:

(...) para ocuparem os bancos universitários, as candidatas solteiras deveriam apresentar uma licença concedida pelos pais e as casadas, por seus maridos. (SCHUMAHER, CEVA, 2015, p. 47)

Mesmo com tantas barreiras, algumas mulheres adentraram nas instituições de ensino e deram importantes contribuições no campo da educação, das letras e da imprensa.

Em pleno século XIX, a escritora, educadora, feminista e tradutora potiguar Dionísia Gonçalves Pinto (1810-1885) fundou, em 1838, uma escola inovadora na cidade do Rio de Janeiro, exclusivamente para meninas, fato considerado um marco na história da educação feminina no Brasil. Ela acreditava que a educação era o primeiro passo para a emancipação da mulher.

Dionísia traduziu e publicou o livro Direitos das mulheres e injustiças dos homens, da feminista Mary Wollstonecraft (1759-1797), assinando com o nome que adotou: Nísia Floresta Brasileira Augusta. Vítima de críticas da imprensa nacional, que não aceitava suas ideias libertárias, exilou-se na Europa, onde se tornou adepta ao positivismo e amiga do filósofo Augusto Comte. É ela considerada a precursora do movimento feminista no Brasil por defender publicamente a emancipação da mulher.

Nesse mesmo período, surgiram vários jornais editados por mulheres e dirigidos a elas, como o Jornal das Senhoras (1852), O Sexo Feminino (1873), A Mensageira (1857) e A Família (1888). O último é considerado o grande defensor do direito de cidadania política, publicando cartas, artigos e editoriais pela defesa do direito de voto da mulher, e era dirigido pela jornalista Josephina Álvares de Azevedo (1851-1910). É também de sua autoria a peça de teatro O voto feminino, que foi encenada no Rio de janeiro, no Recreio Dramático, um dos teatros mais populares do Rio, durante os anos de 1890 e 1891, como forma de influenciar os trabalhos dos deputados da Assembleia Constituinte republicana.

Júlia Lopes de Almeida (1862-1934) foi uma das mais proeminentes escritoras brasileiras do final do século XIX. Publicou várias obras que se tornaram verdadeiros best-sellers (como Livro das noivas, de 1896) e livros escolares (como Contos infantis, de 1886). Embora tenha articulado e contribuído com a fundação da Academia Brasileira de Letras (ABL), Júlia Lopes não foi aceita pela instituição pelo simples fato de ser mulher. Seguindo o padrão francês das academias literárias da época, a ABL, fundada em 1897, permitia somente o ingresso de homens. A cadeira de nº 3, que deveria ser de Júlia Lopes, foi, então, concedida a seu marido. Apenas em agosto de 1977 a ABL passou a aceitar mulheres, com a entrada da escritora cearense Rachel de Queiroz: no quadro dos imortais.

3 AS SUFRAGISTAS: A LUTA PELO VOTO FEMININO

“Para que serve a história das mulheres? E a resposta viria, simples: para fazê-las existir, viver e ser. (...) Esta é, afinal, uma das funções potenciais da história.”

Mary Del Piore, História das mulheres no Brasil, 2004.

A ideia de direitos às mulheres surgiu na segunda metade do século XVIII, em meio às revoluções burguesas, sobretudo na França revolucionária, que colocou em pauta a necessidade de se garantir os direitos do homem frente ao poder absolutista do Estado. No entanto, embora as mulheres tivessem participado de atos que ajudaram a acabar com o Antigo Regime francês, elas não foram contempladas no documento final, conhecido como “Declaração dos direitos do homem e do cidadão”, de 1792.

Assim, durante a Revolução Francesa (1789-1793), Marie Gouze (1748-1793) propôs um novo documento à Assembleia Nacional da França. Era a “Declaração dos direitos da mulher e da cidadã”, de 1791. Olympe de Gouges, nome por ela adotado para assinar seus panfletos e petições em várias frentes de luta, incluindo a abolição da escravidão, era filha de um açougueiro do Sul da França. Por ser girondina, ela se opôs abertamente ao líder Robespierre e não teve um final feliz: foi condenada como contrarrevolucionária, denunciada como uma mulher “desnaturada” e guilhotinada em 1793.

O movimento feminista, de que tanto hoje ainda ouvimos falar, surgiu na segunda metade do século XIX e, em seu primeiro momento, reivindicou uma maior participação da mulher na vida política, por meio do direito ao sufrágio universal. As ativistas femininas eram chamadas de sufragettes. O primeiro país a instituir o voto feminino na história foi a Nova Zelândia (1893), seguida da Austrália (1902) e da Finlândia (1906). Na América Latina, o primeiro país que concedeu o voto às mulheres foi o Equador, em 1929.

No Brasil, a conquista do voto feminino se deu em 1932, resultado de um processo de lutas, avanços e recuos que se iniciou por volta de 1910. Apesar desse movimento, em virtude da cultura política predominante no país, de caráter personalista e autoritário, costuma-se assumir o direito ao voto como uma concessão do governante, passando-se a ideia de que Getúlio Vargas deu à mulher brasileira o direito de votar; mas a história não é bem essa.

Em 1910, seguindo uma tendência mundial do movimento feminista sufragista, a professora carioca Leolinda de Figueiredo Daltro (1860-1935), em protesto à recusa de seu pedido de alistamento eleitoral, fundou o Partido Republicano Feminino. Considerado o primeiro partido político feminino do país, defendia o direito ao voto para as mulheres e a abertura dos cargos públicos a todos os brasileiros, indistintamente. Em 1917, o referido partido promoveu uma marcha pelas ruas do centro do Rio de Janeiro, com a participação de 90 mulheres. Por sua atuação como feminista e indianista, Leolinda sofreu perseguições, chegando a ser chamada de “mulher do diabo”.

A década de 20 do século XX assistiu a importantes movimentos de contestação à ordem vigente. Somente no ano de 1922 houve importantes acontecimentos que colocavam em xeque a República Velha, a saber: a Semana de Arte Moderna, o movimento tenentista e a fundação do Partido Comunista do Brasil. Nesse contexto, não podemos esquecer a emergência do movimento feminista, tendo à frente a professora Maria Lacerda de Moura (1887-1945) e a bióloga Bertha Maria Júlia Lutz (1894-1976), que fundaram a Liga para a Emancipação Internacional da Mulher, um grupo de estudos cuja finalidade era a luta pela igualdade política das mulheres.

Posteriormente, Bertha Lutz, que viria a ser a segunda mulher a ocupar uma cadeira na Câmara dos Deputados, criou a Federação Brasileira pelo Progresso Feminino, considerada a primeira sociedade feminista brasileira. Essa organização tinha como objetivos básicos:

(...) promover a educação da mulher e elevar o nível de instrução feminina; proteger as mães e a infância; obter garantias legislativas e práticas para o trabalho feminino; auxiliar as boas iniciativas da mulher e orientá-la na escolha de uma profissão; estimular o espírito de sociabilidade e cooperação entre as mulheres e interessá-las pelas questões sociais e de alcance público; assegurar à mulher direitos políticos e preparação para o exercício inteligente desses direitos; estreitar os laços de amizade com os demais países americanos. (TELES, 1993, p. 44)

Durante os trabalhos da primeira Assembleia Constituinte da República, alguns parlamentares apresentaram propostas concretas de extensão do direito de voto às mulheres. Lopes Trovão, então deputado pelo Distrito Federal, apresentou uma emenda que foi subscrita por Nilo Peçanha, Epitácio Pessoa e Hermes da Fonseca. A emenda foi rejeitada e a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891 não contemplou as mulheres com esse direito de cidadania. A nova Constituição instituiu o voto secreto e universal, mas continuou alijando as mulheres do direito à participação na vida política do país.

Na verdade, a República recém-instalada era para poucos. Muitos brasileiros ainda não podiam exercer sua cidadania política com a instauração do novo regime republicano. Por sua vez, o texto constitucional aprovado, em seu art. 70, não deixava claro se as mulheres tinham ou não o direito de votar, uma vez que a expressão genérica “cidadão” foi utilizada em sua composição. Não havia, portanto, texto constitucional que proibisse as mulheres votarem.

Art. 70 – São eleitores os cidadãos maiores de 21 anos que se alistarem na forma da lei.

§ 1º – Não podem alistar-se eleitores para as eleições federais ou para as dos Estados:

1º) os mendigos;

2º) os analfabetos;

3º) as praças de pré, excetuados os alunos das escolas militares de ensino superior;

4º) os religiosos de ordens monásticas, companhias, congregações ou comunidades de qualquer denominação, sujeitas a voto de obediência, regra ou estatuto que importe a renúncia da liberdade Individual.

§ 2º – São inelegíveis os cidadãos não alistáveis.

No Congresso Nacional, começaram a surgir proposições legislativas com o objetivo de estender o direito de voto às mulheres. Em 1924, por exemplo, na Câmara Federal, o deputado Basílio de Magalhães, representante de Minas Gerais, apresentou o Projeto de Lei nº: 247/1924, que concedia “o direito de voto à mulher, mediante as condições (...)”.

Em âmbito estadual, o Rio Grande do Norte foi o pioneiro na concessão do voto feminino no Brasil. Quando assumiu o cargo de presidente do referido estado, Juvenal Lamartine solicitou aos deputados estaduais que elaborassem uma nova lei eleitoral que assegurasse o direito de voto às mulheres. Foi sancionada a Lei nº: 660/1927, que regulava o serviço eleitoral no estado e estabelecia que no Rio Grande do Norte não haveria mais distinção de sexo para o exercício do voto e como condição básica de elegibilidade. Nesse mesmo dia, a professora potiguar Celina Guimarães Viana (1890-1972), natural de Mossoró (RN), entrou com uma petição ao juiz eleitoral solicitando sua inscrição no rol dos eleitores daquele município.

Schumaher e Brazil (2000, p. 148) afirmam que “Celina fincou o marco da vanguarda política feminina na América do Sul, tornando realidade o voto feminino no Brasil”. Após esse ato, várias mulheres rio-grandenses solicitaram seu alistamento eleitoral e, por ocasião das eleições para o Senado, em 1928, 15: mulheres votaram no Rio Grande do Norte. Fato interessante ocorreu posteriormente quando da diplomação do senador José Augusto Bezerra de Medeiros no Congresso Nacional. No ato de sua diplomação, os votos das 15: mulheres não foram computados por serem considerados “inapuráveis” pela Comissão de Poderes do Legislativo Federal. Em protesto a esse ato arbitrário, que revelou o preconceito, reinante à época, acerca do acesso da mulher à participação política, a Federação Brasileira pelo Progresso Feminino lançou um Manifesto à Nação.

Outra potiguar conseguiu inscrever seu nome na história do feminismo no Brasil. Trata-se de Alzira Soriano de Souza (1897-1963), que foi eleita prefeita do município de Lajes (RN), sendo considerada, portanto, a primeira mulher a ocupar o cargo máximo da municipalidade.

Ainda no âmbito da luta pelo voto feminino, não se pode deixar de mencionar o nome da mineira Maria Ernestina Carneiro Santiago Manso Pereira (1903-1995). Como já afirmado, o texto da Constituição de 1891 não vedava expressamente o direito de as mulheres votarem. Valendo-se disso, a estudante de direito Maria Ernestina, conhecida como Mietta Santiago,¹¹⁴ impetrou mandado de segurança e obteve: sentença que lhe permitiu votar em si mesma para um mandato de deputada federal. Embora não tenha sido eleita, Mietta foi a primeira mulher a exercer, plenamente, os seus direitos políticos.: Carlos Drummond de Andrade, impressionado com a ousadia de Mietta, dedicou a ela o poema “Mulher eleitora”:

Mietta Santiago

loura poeta bacharel

Conquista, por sentença de Juiz

direito de votar e ser votada

para vereador, deputado, senador, e até Presidente da República,

Mulher votando?

Mulher, quem sabe, Chefe da Nação?

O escândalo abafa a Mantiqueira,

faz tremerem os trilhos da Central

e acende no Bairro dos Funcionários,

melhor: na cidade inteira funcionária,

a suspeita de que Minas endoidece,

já endoideceu: o mundo acaba.

Vargas era simpatizante à causa feminista, sobretudo no tocante ao direito de voto. Assim, em 1932, foi promulgado o novo Código Eleitoral,¹¹⁵ cuja comissão de redação contou com a participação de Bertha Lutz. Estava assegurada a cidadania política às mulheres brasileiras, embora sem a exigência da obrigatoriedade do alistamento eleitoral e do voto. Os arts. 2º e 21 do novo Código Eleitoral continham os seguintes textos:

Art. 2º. É eleitor o cidadão maior de 21 anos, sem distinção de sexo, alistado na forma deste Código.

(...)

Art. 121. Os homens maiores de sessenta anos e as mulheres de qualquer idade podem isentar-se de qualquer obrigação ou serviço de natureza eleitoral.

Posteriormente, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 ratificou o direito constitucional de voto das mulheres.

4 UMA VOZ DE MULHER NO PARLAMENTO: CARLOTA PEREIRA DE QUEIRÓS

“Além de representante feminina, única nesta Assembleia, sou, como todos os que aqui se encontram, uma brasileira, integrada nos destinos do seu país e identificada para sempre com os seus problemas (...). Num momento como este, em que se trata de refazer o arcabouço das nossas leis, era justo, portanto, que a mulher também fosse chamada a colaborar.”

Carlota Pereira de Queirós, discurso de 13 de março de 1934.

No dia 13 de março de 1934, uma voz feminina se fez ouvir, pela primeira vez, no plenário do Palácio Tiradentes, sede da Câmara dos Deputados, na então capital do Rio de Janeiro. Tratava-se de Carlota Pereira de Queirós, médica paulista e primeira deputada federal do Brasil, eleita pelo voto popular.

Nascida na capital de São Paulo em 13 de fevereiro de 1892, Carlota era filha de José Pereira de Queirós e de Maria de Azevedo Pereira de Queirós. Pertencia, portanto, a uma família tradicional das elites locais, sendo seu avô paterno um rico proprietário de terras em Jundiaí, membro do Partido Republicano Paulista e um dos fundadores do jornal A Província de São Paulo (atualmente, jornal Estado de S. Paulo).

Carlota fez seus estudos iniciais na então Escola Normal da Praça da República e, em 1909, recebeu seu diploma de professora. Convidada pelo diretor da escola, passou a trabalhar nesse mesmo estabelecimento de ensino como inspetora primária. Em 1912, tornou-se professora do jardim de infância, cargo que manteve por 10 anos. Até o início da década de 20, Carlota tinha acumulado várias atividades ligadas à educação.

Desiludida com o magistério, ela deu uma guinada em sua vida pessoal e profissional ao ingressar na Faculdade de Medicina de São Paulo, em 1920. Em 1923, ela decidiu trocar de instituição e inscreveu-se na Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro, formando-se em 1926, com a tese Estudos sobre o câncer. Recebeu por seus estudos na área o Prêmio Miguel Couto. Nesse mesmo ano, assumiu a direção do laboratório da clínica pediátrica da Faculdade de Medicina de São Paulo. Em 1928, comissionada pelo governo paulista, viajou à Suíça, onde estudou sobre dietética infantil.

Mesmo após ingressar na vida política, Carlota sempre teve uma atuação destacada na área médica, tornando-se a primeira mulher a integrar a Academia Nacional de Medicina (ANM) em 1942 e ocupando o cargo de presidente da Associação Brasileira de Mulheres Médicas (ABMM) no período de 1961 a 1967.

Sua participação na política se deu a partir da Revolução Constitucionalista de 1932, quando São Paulo pegou em armas contra a excessiva concentração de poderes nas mãos de Getúlio Vargas e exigiu um novo ordenamento constitucional para o país.

Nesse contexto, a duração imprevista da Revolução de 1932 (quase três meses), onde os paulistas acabam lutando sozinhos contra o governo central, improvisando forças e munições, abre às mulheres das elites uma chance única de exercício intensivo da cidadania. (SCHPUN, 1997, p. 174)

Carlota organizou, juntamente com setecentas mulheres, o Departamento de Assistência aos Feridos (DAF), subordinado ao Departamento de Assistência à População Civil, dirigido por Olívia Guedes Penteado.

A Revolução de 1932 foi derrotada pelo governo central; no entanto, foram convocadas eleições para a elaboração de um novo texto constitucional. Como as principais lideranças políticas do Partido Republicano Paulista e do Partido Democrático encontravam-se no exílio, formou-se a Chapa Única por São Paulo Unido, que escolheu 22 nomes ligados a ambos os partidos. O nome de Carlota surgiu, então, por recomendação da Associação Comercial, respaldado pela Associação Cívica Feminina e pela Federação dos Voluntários, grupo de oficiais e suboficiais paulistas que haviam participado do movimento revolucionário de 32.

Contando com o apoio da elite local, em que se sobressaem os nomes de Olívia Penteado e Pérola Byington, suas amigas íntimas, Carlota iniciou sua campanha. Foi lançado na imprensa local o manifesto Mensagem da Mulher Paulista, solicitando do segmento feminino o apoio à sua candidatura.

No dia 3 de maio de 1933, realizaram-se as eleições em dois turnos para a Assembleia Nacional Constituinte. Carlota foi eleita com 5.311 votos no primeiro turno e 176.916 votos no segundo turno. Empossada em novembro do mesmo ano, Carlota Pereira de Queirós foi a primeira e única mulher a sentar-se entre 253 deputados federais homens.

Como a legislação eleitoral da época permitia a eleição de representantes classistas, a advogada negra e líder sindical Almerinda de Farias Gama (1899-?) foi a primeira mulher a votar como delegada na eleição dos representantes classistas para a Assembleia Nacional Constituinte de 1933. Chegou a se candidatar às eleições de 1934, mas não logrou eleger-se. Seu panfleto de campanha revela as principais bandeiras de luta das mulheres operárias no Brasil::

Advogada consciente dos direitos das classes trabalhadoras, jornalista combativa e feminista de ação. Lutando pela independência econômica da mulher, pela garantia legal do trabalhador e pelo ensino obrigatório e gratuito de todos os brasileiros em todos os graus. (SCHUMAHER, 2006, p. 371)

Durante o processo constituinte, Carlota participou dos trabalhos da Comissão de Educação e Saúde, na qual elaborou o primeiro projeto sobre a criação de serviços sociais no país. Sua iniciativa colaborou para o estabelecimento da obrigatoriedade de verbas destinadas à assistência social, possibilitando, assim, a construção da Casa do Jornaleiro e do Laboratório de Biologia Infantil.

Já promulgada a nova Constituição, Carlota foi reeleita na legenda do Partido Constitucionalista de São Paulo para uma das 34 cadeiras da bancada paulista na Câmara dos Deputados. Nessa eleição, ela recebeu 1.899 votos no primeiro turno e foi a segunda mais votada no segundo turno, com 228.190 votos. Nas eleições de 14 de outubro de 1934, foram eleitas 10 deputadas estaduais,¹¹⁶ que passaram a ocupar cadeiras nas assembleias legislativas.

Importante registar que a segunda mulher a ocupar um assento no Parlamento brasileiro foi Bertha Lutz, no ano de 1936. Bertha era paulista e de descendência europeia: sua mãe, Amy Fowler Lutz, era inglesa e seu pai, Adolpho Lutz, era brasileiro descendente de suíços. Ela fez seus estudos secundários na Europa, onde entrou em contato com a campanha sufragista inglesa. Na Universidade de Paris, obteve o diploma de licenciada em ciências (especialização em biologia).

Com 24 anos de idade, Bertha se tornou uma defensora incansável dos direitos da mulher no Brasil. Empenhou-se na luta pelo voto feminino junto com outras mulheres e criou, em 1919, a Liga para a Emancipação Intelectual da Mulher, que foi o embrião da Federação Brasileira pelo Progresso Feminino. Em 1934, como Carlota, candidatou-se à Câmara dos Deputados, mas não foi eleita e alcançou a primeira suplência. Quase dois anos depois, tornou-se a segunda deputada federal do Brasil, após a morte do titular do cargo, Cândido Pereira.

Apesar de serem as únicas mulheres no Parlamento brasileiro à época, as deputadas não concordavam em muitos aspectos. Carlota posicionou-se contrária à proposta de Bertha sobre a criação de um Departamento Nacional da Mulher, no contexto da Comissão Especial de Elaboração do Estatuto da Mulher. Segundo Carlota, o modelo burocrático proposto para esse órgão acarretaria superposição de atribuições e competências com três ministérios da administração pública federal. Em seu lugar, ela propôs que o departamento a ser criado ficasse subordinado ao Ministério da Educação e Saúde.

Outro ponto de discordância entre as duas acerca da criação do órgão mencionado devia-se ao fato de que Carlota se mostrava contrária à ideia de que os cargos do referido departamento fossem preenchidos apenas por mulheres. Segundo ela, essa proposta continha um viés nitidamente sexista. Em decorrência das divergências entre as parlamentares, o projeto do Estatuto da Mulher avançou muito pouco e foi atropelado pela implantação do Estado Novo.

As divergências político-ideológicas entre Carlota e Bertha já se faziam presentes desde os debates da Constituinte. Um dos temas polêmicos foi a proposta de direitos políticos condicionados.

Enquanto Bertha defendia o exercício dos direitos políticos sem condições, Carlota, junto a outros políticos da época, acreditava que, a cada direito usufruído, deveria existir um dever correspondente (...). Assim, durante os trabalhos constituintes da assembleia, Carlota defendeu que as mulheres, para se alistarem como eleitoras, deveriam participar de uma cerimônia cívica de juramento à bandeira nacional. Nos seus pronunciamentos, também sugeriu que as mulheres prestassem serviços sociais de assistência aos pobres em contrapartida ao direito de votar. (MARQUES, 2018, p. 117-118)

Vale ressaltar que essa proposta de direitos políticos condicionados foi rejeitada pela maioria dos deputados constituintes. Por fim, o texto constitucional ratificou o direito de voto às mulheres ao estabelecer o seguinte:

Art. 108. São eleitores os brasileiros de um e de outro sexo, maiores de 18: anos, que se alistarem na forma da lei.

Art. 109. O alistamento e o voto são obrigatórios para os homens e para as mulheres, quando estas exerçam função pública remunerada, sob as sanções e salvas as exceções que a lei determinar.

Percebe-se, pela leitura atenta dos arts. 108 e 109 que, embora o direito de voto estivesse garantido também às mulheres, o alistamento eleitoral e o consequente exercício do voto só eram, de fato, obrigatórios para as mulheres que exercessem uma atividade pública remunerada. Como se sabe, na década de 1930 muitas mulheres exerciam funções domésticas no lar e sem remuneração. O alistamento e o voto só se tornaram obrigatórios para todas as mulheres, sem condicionamentos, a partir da Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946.¹¹⁷

Carlota permaneceu na Câmara dos Deputados até 1937, quando o golpe de Estado impetrado por Getúlio Vargas determinou o fechamento de todas as casas legislativas do país. Foi o mais longo recesso parlamentar de nossa história. Durante o Estado Novo (1937-1945), Carlota lutou ativamente pela redemocratização do país. Tentou retornar à Câmara dos Deputados, candidatando-se em 1945 pela União Democrática Nacional, mas não se elegeu. Com o golpe civil-militar de 1964, Carlota posicionou-se a favor da tomada do poder pelos militares.

Carlota faleceu em 1982, em São Paulo, aos 90 anos de idade, deixando um importante legado na luta pela conquista da cidadania feminina no Brasil. Seu nome inspirou a criação, no âmbito da Câmara dos Deputados, do Diploma Mulher-Cidadã Carlota Pereira de Queirós, instituído pela Resolução nº: 3/2003.¹¹⁸ Essa homenagem é conferida, anualmente, a cinco mulheres, em diferentes áreas de atuação, que tenham contribuído para o pleno exercício da cidadania, na defesa dos direitos da mulher e nas questões de gênero. É o reconhecimento do Poder Legislativo ao papel da mulher na vida política nacional e uma justa e oportuna homenagem à memória de sua primeira parlamentar: Carlota Pereira de Queirós.

REFERÊNCIAS

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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA. Museu Virtual Bertha Lutz. Disponível em: <http://lhs.unb.br/bertha/>. Acesso em: 4 abr. 2020.

111 Consultor legislativo da Câmara dos Deputados na área de educação, cultura e desporto. Historiador e advogado. Mestre em direito público pela Universidade Federal do Ceará (UFC). Doutor em história da educação pela Universidade de São Paulo (USP). Realizou estágio de pós-doutorado em história cultural na Universidade Federal Fluminense (UFF). É autor de livros didáticos para o ensino fundamental e da obra O Brasil contado às crianças: Viriato Corrêa e a literatura escolar brasileira (2011).

112 Até a presente data, são consideradas “heroínas da pátria”, tendo seus respectivos nomes inscritos no livro de aço, depositado no Panteão da Liberdade e da Democracia Tancredo Neves, as seguintes mulheres: Anna Nery, Anita Garibaldi, Bárbara de Alencar, Clara Camarão, Jovita Feitosa, Zuleika Angel Jones, Maria Quitéria, Joana Angélica de Jesus, Maria Felipa de Oliveira, Dandara de Palmares e Luíza Mahin. São apenas onze mulheres, que representam cerca de 15% do total de nomes inscritos.

113 Utilizou-se a expressão “gênero” para se referir à construção social do feminino e do masculino. Não há, pois, como fazer apenas uma história da mulher sem questionar a relação dela com o homem e a forma como se construiu, no decorrer da história, a noção de feminino e masculino.

114 A Câmara dos Deputados instituiu a premiação Medalha Mietta Santiago por meio da Resolução nº: 21/2017. A condecoração destina-se a agraciar pessoas, instituições ou entidades, campanhas, programas ou movimentos de cunho social, civis ou militares, nacionais ou estrangeiros, por iniciativas relevantes à nação brasileira relacionadas aos direitos das mulheres.

115 A Lei nº: 13.086/2015 “institui, no Calendário Oficial do Governo Federal, o Dia da Conquista do Voto Feminino no Brasil”, a ser comemorado, anualmente, no dia 24 de fevereiro, data alusiva à promulgação do Código Eleitoral de 1932.

116 Merece registro especial o nome de Antonieta de Barros (1901-1952), que se tornou a primeira mulher negra a exercer um cargo político no Brasil ao se eleger deputada estadual pelo Partido Liberal Catarinense.

117 “Art. 133. O alistamento e o voto são obrigatórios para os brasileiros de ambos os sexos, salvo as exceções previstas em lei.” (Constituição de 1946)

118 O projeto de resolução foi uma iniciativa da ex-deputada federal Laura Carneiro, do partido político Democratas (RJ). Hoje, segundo a alínea j do inciso XXIV do art. 32 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, a Comissão de Defesa dos Direitos da Mulher é responsável pela gestão e concessão dessa premiação anual.