Dependência de trajetória nos incentivos fiscais: fragmentação do empresariado na reforma tributária

Abstract

Desde a promulgação da Constituição de 1988, todos os governos têm buscado realizar a reforma tributária. Há aparente consenso de que essa reforma precisa ser feita. No entanto, os insucessos nas propostas submetidas ao Congresso Nacional têm sido recorrentes. Essa dissertação busca explicar esse aparente insucesso a partir da análise evolutiva histórica de cinco tipos de incentivo fiscal: 1) regional (Sudam, Sudene e Zona Franca de Manaus); 2) guerra fiscal do ICMS; 3) exportação; 4) tributação simplificada (em especial o Simples); e 5) desenvolvimento econômico. O argumento central da pesquisa é o de que a política tributária desenvolvimentista e extrativa, adotada historicamente pelo Estado brasileiro e pautada pela concessão de incentivos fiscais, envolve interesses difíceis de serem revertidos - com características de dependência de trajetória -, que têm condicionado o comportamento do ator fundamental para o desenlace da reforma tributária - o empresariado -, o qual tem atuado de forma fragmentada e na busca por rendas, em vez de atuar de forma concertada buscando o objetivo coletivo pressuposto em uma reforma tributária. A pesquisa evidenciou ter havido uma dinâmica e relevante evolução do sistema tributário no período recente, vinculada em grande medida ao conjunto de incentivos fiscais que foram objeto de análise, o que afasta a hipótese de eventual paralisia decisória e relativizam as hipóteses de pontos de veto e de impasse entre interesses federativos como variáveis explicativas para o insucesso da reforma tributária.

Since the promulgation of the Constitution in 1988, all governments have been trying to reform the tax system. There is an apparent consensus that this reform must be done. However, proposals submitted to the Congress have repeatdly failed. This dissertation aims for explaining this apparent failure considering the historical analysis of the evolution of five types of fiscal incentives: 1) regional (Sudam, Sudene and Zona Franca de Manaus); 2) ICMS fiscal war; 3) exportation; 4) simplified taxation; and 5) economic development. The main thesis presented in the research derives from a sociological view of the historically developmental and extractive tax policy operated by Brazilian State, where path dependent caracteristics have been conditioning the strategical reasoning of the capitalists. Therefore, the business interests are fragmented and rent seeking action is the rule. As an another finding, it was identified that the tax system evolution, linked most to the tax incentives covered in this work, doesn¿t support the thesis of a deadlock in the brazilian political system. The hipothesys of veto point imposed by federative interests is also minimized.